PPP项目绩效考核的三种类型分析——以水环境综合治理为例

时间： 2017-11-30 13:23

来源：中国水网

作者：汤明旺

表3 河道、管道及绿化维护年度考核公众调查问卷表

二、不同绩效考核类型分析

以上三种绩效考核类型各有利弊。

从整个系统的环保绩效达成角度，断面考核的约束性最强，理论上会倒逼社会资本统筹本项目各项建设运营内容，确保运营维护质量达到PPP约定的绩效标准。当然，这类项目所覆盖的内容应该是系统的，或者说影响断面考核的前后端环节均应捆绑打包在一个项目中，否则很难形成规模集成的效果。在各地治理黑臭水体重任在身的情况下，断面考核是较为合理的类型。

分项考核中，有行业标准且运维质量易于评估的部分（如污水处理、污泥处理等）考核较为清晰；但采取打分制的部分（如水体维护、水面保洁、河岸绿化保洁、沿岸截污沟及河道设施维护等）具有较强的主观性，如果运维考核标准不具体、不易实施，将导致社会资本方和政府方难以达成共识。特别是我们注意到，个别地方此类项目把诸如道路、景观等相关性较弱的内容也捆绑打包，项目规模较大、建设内容庞杂，可能导致社会资本不得不组成松散的联合体进行投标，且整体绩效考核难度加大、付费机制复杂化。同时，各分项绩效考核指标合格，并不能保证水环境综合治理的整体绩效一定能够符合政府及公众要求。在部分带有黑臭水体的水环境综合治理项目中，就出现即便包括污水处理厂出水水质达标、河道清淤工程运维绩效打分合格，河道整体黑臭状况并未彻底改观的情形。个别冠有“海绵城市”字样的PPP项目，各分项工程运维绩效打分标准均有，但独缺海绵城市本应具有的年径流总量控制率等量化指标。

在没有强制性绩效约束内容（如断面考核、污水处理、污泥处理等）的情况下，综合考评看似综合、系统，实则操作起来主观性强，难以实施。从另一个角度来看，综合考评下的绩效标准较为笼统、模糊，因此在选择社会资本方的条件设置上很难体现专业运营的要求，最终参与的社会资本类型众多，有较强资金实力、施工能力但未必有很强运营能力的建筑型企业中标概率可能会更高。从多个类似项目的实施方案、招标文件可以看出，此类综合考评不少是建立在类似操作说明书的“绩效评分表”基础上。操作说明书式的考核，并不利于社会资本提升效率，能否达到最终绩效也存疑。不仅水环境治理领域，E20此前接触部分市政环卫PPP绩效考核就有“人员不得少于××名”、“道路洒水不得低于××次/日”、“每日清运次数不得少于××次”类似的规定，否则影响考评得分及最终付费，并没有考虑机械化程度提高、雨天无需洒水等实际情况。

三、绩效设置应兼顾合规与落地

每个项目建设内容不同，其绩效考核标准、方式均应做到量身定制、合理可行。绩效考核不能仅仅是笼统的管理办法，还应制定绩效考核实施细则，对每个考核项设置详细的评价指标和考核得分标准，有规范有标准的要明确、能量化的尽可能量化。

相关付费与绩效考核结果具体挂钩多少比例，一方面需要符合PPP有关规范的要求，另一方面也需要考虑对社会资本的吸引力、对项目可融资性的影响。

从后往前，则是应该在项目本身前期准备工作方面，合理确定项目所包括的建设内容，在各子项目相互关联的基础上进行打包设计，确保项目规模适当、边界清晰、绩效明确，为项目顺利实施落地、易于绩效评估、达成最终效果奠定基础。

编辑：赵凡