三江源区生态环境保护立法概况及其缺陷浅析

三江源区生态环境保护立法是我国地方环境立法体系及我国环境法律体系中的重要组成部分，是我国法律、法规的延伸和补充，是贯彻国家环境保护法律法规、因地制宜地管理三江源区环保事务的有力保障。因此，制定出三江源区统一的行之有效的生态环境保护法规或规章，以填补我国法律在生态环境保护方面的立法空白，解决三江源区区域、流域生态环境保护问题，显得尤为必要和迫切。本文仅从我国生态环境法体系、三江源区生态环境保护法律依据和立法现状、三江源区生态环境保护立法存在的问题、影响三江源区生态环境保护立法的因素四个方面作一列述和浅析。

一、我国生态环境法体系

我国生态环境法体系主要有以下几个方面组成：

（一）宪法中的生态环境保护法规范

宪法中关于生态环境与资源保护的规定是生态环境保护的根本法规范，是各种生态环境法律、法规和规章的立法依据，具有最高的法律效力。我国1982年《宪法》对生态环境保护作出了一系列规定，如第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”确认了生态环境保护是国家的一项基本职责，划归了一些自然资源和某些重要生态环境要素的权属，宣布国家对生态环境、自然资源、名胜古迹、珍贵文物和重要历史遗产进行保护等。

（二）综合性生态环境法

它由全国人大常委会制定。1989年2月颁布的《中华人民共和国环境保护法》，是我国环境保护方面的综合性法律，是国家对环境保护的方针、政策、原则制度和措施的基本规定，是原则性和综合性的法律规范，它引导了各单项环境法的制定。我国已经通过环境法律20多部。

（三）生态环境单行法

它由国务院制定或由省级人大常委会制定。截至2011年12月，国务院已经颁布了50多项环境行政法规。各省（区、直辖市）已颁布了2000余件地方性环境法规。主要是以生态环境污染防治和公害控制为目的的法律、以自然资源管理和生态保护为目的的法律。如自然资源法、土地利用规划法、环境管理行政法规等。

（四）其它部门法中有关生态环境的法律规范

如《刑法》针对各种环境犯罪规定了刑事处罚；《对外贸易法》规定了货物贸易、服务贸易、技术贸易等方面的环境要求；《野生动物保护条例》第5条规定：“公民有保护野生动物资源的义务，对侵占或者破坏野生动物资源的行为有权检举和控告。”第8条规定：“国家保护野生动物及其生存环境，禁止任何单位和个人非法猎捕或者破坏。”从这些法律的相关规定中可以看出，它们与环境法的法律法规具有同一性、互补性。

（五）我国缔结或参加的国际条约中的生态环境法规范

我国于1992年6月签署《生物多样性公约》，是较早加入该公约的缔约国之一。目前，我国参加了60多项多边环境协定（MEAS )，并与英国、美国、法国、俄罗斯、印度等国家签订了50多项双边环境协定。我国缔结或参加的国际生态环境条约中，除声明保留的条款之外，都属于我国生态环境法律体系的组成部分。

（六）生态环境与资源保护方面的规章和规范性文件

迄今由国务院环保总局或者由国务院有关部门联合发布的规章和规范性文件有200多项。由国家环保总局或者省级政府制定的环境标准，特别是其中的环境质量标准、污染物排放标准以及环境监测方法标准等500多项。这些规章和规范性文件都是我国环境法律体系的重要补充。当然，其中也还存在相互不一致、甚至是矛盾的地方，这些正是需要在今后工作中注意防止和克服的。

二、三江源区生态环境保护法律依据和立法现状

（一）国家生态环境保护的法律依据

自党的十一届三中全会以来，我国已出台、实施了一系列促进环境保护和可持续发展战略实施的法律法规。其中，已颁布实施的环境保护法6部，资源法9部，行政法规31件，环境标准375项，地方性法律900多件。目前三江源的生态环境保护主要以环境保护法律法规为依据，有：《环境保护法》（1989.12.26）、《森林法》（1984.09.20通过，1998. 09.29修订）、《草原法》（1985.06.18通过，2002.12 .28修订）、《野生动物保护法》（1988.11.08通过）、《水土保持法》（1991.06.29通过）、《防沙治沙法》（2001.05.31通过）、《水法》（1988.01.02通过,2002.8.29修订）和《森林法实施条例》（2000.01.29）、《自然保护区条例》（1994.12.01）、《陆生野生动物保护实施条例》(1992.02.12）、《野生植物保护条例》（1996.09.30）、《退耕还林条例》（2005.01.07）等。还有《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《草畜平衡管理办法》(2005.01.07）、《农业部关于进一步加强退牧还草工程实施管理的意见》（2005.04.25）以及《全国生态环境建设规划》（1998.11.07）、《全国生态环境保护纲要》（2000.12.25）、《全国生态环境保护“十二五”规划》（2011.12.15）等法律政策文件。

（二）青海省生态环境保护的地方性法规和规章依据

青海省为了保护本省的生态环境，制定了一些地方性法规和规章，这些法规也是三江源生态保护的重要依据，主要有：《青海省实施〈中华人民共和国环境保护法〉办法》 ( 1994. 06.04通过，1998.05.29和2001.03.31修订）、《青海省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（1990.08.31）、《青海省实施<中华人民共和国草原法>细则》（1989.11.01, 2001. 03.31修订）、《青海省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》（1994.11.23,1998.05.29修订）、《青海省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》（1995.09.22）、《青海省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》（1996.01 .26 ,2001 . 03.31修订）、《青海省实施〈中华人民共和国水法〉办法》 （1993年5月25日颁布，2005 年5月28日修改）、《青海省湟水流域水污染防治条例》（1992.12.11通过，1998 .05 . 29修订）、《青海省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》（1992.06.30）、《青海省实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》（1999.05.21通过，2001.03.31修订）、《青海省矿产资源管理条例》（1999.11.25）、《青海省绿化条例》（2001.06.01）、《青海省鼠疫交通检疫条例》( 1989.12 .23 通过，2001.06.01修订）等地方性法规；《青海省农业环境保护办法》（1996.03 .26）、《青海省草原监理规定》（1996 . 05.20）、《青海省人民政府关于严禁违法开垦土地的通告》 （2001 .07.25）、《青海省草原使用权流转办法》（2001，08 . 16）、《青海省人民政府关于加强虫草采集管理的通知》（2001.08.22）、《青海省人民政府关于保护生态环境实行禁牧的命令》（2001.10.19）、《青海省人民政府关于在全省范围内禁止开采砂金的通知》(2002.02.04）、《青海省人民政府贯彻〈国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的意见〉的意见》（2002.11.15）、《青海省人民政府贯彻〈国务院关于加强草原保护与建设的若干意见〉的意见》（2002.11.29）、《青海省人民政府关于青海省天然草原退牧还草示范工程实施方案的批复》(2003.08.20）、《青海省冬虫夏草采集管理暂行办法》(2004.11.29）等规章和规范性文件。

（三）三江源区民族自治州生态环境保护立法现状

经青海省人大常委会批准的藏族自治州民族自治单行条例，主要有：《黄南藏族自治州林木管护条例》（1998 .09 . 25）、《海南藏族自治州土地管理条例》（1994.07.30）、《玉树藏族自治州野生动物资源保护管理条例》（1992.06.30）、《果洛藏族自治州野生动物保护条例》（1998.04.03）、《果洛藏族自治州草原管理条例》（1995.01.13）、《果洛藏族自治州生态环境保护条例》（2000.07.30）、《海西蒙古族藏族自治州沙区植物保护条例》（1996.11.22）、《海西蒙古族藏族自治州水资源管理条例》（1998.07.24,2003.07.25日修改）、《海北藏族自治州森林管护条例》（1994.06.04）、《海北藏族自治州草原管理条例》（1988.10.29）等。

三、三江源区生态环境保护立法存在的问题

（一）立法理论基础薄弱，观念陈旧，行政色彩较浓，没有真正贯彻生态环境优先的立法思想。

如除《水土保持法》、《草原法》、《森林法》、《野生动物保护法》明确提出“保护和改善生态环境”、“维持生态平衡”外，《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》等只偏重于经济利益，而对保护和维持生态环境具有至关重要意义的“可持续发展”思想，却没有体现。此外，在价值取向上，现行立法未能公平地平衡各方利益。如东部与西部、开发商与公众、政府与相对人之间的利益，等等。

（二）立法缺乏统一性，效力层次不高。

内容上有重叠矛盾之处，有的还有空白。如：同一环境行为，按照不同的法规、规章，有不同的法律后果。现行《环境保护法》、《水土保持法》和《自然保护区条例》等法律，在野生植物、生物多样性保护和草地沙化治理等方面都没有相应的规定。国家立法的空白，制约着三江源地区生态环境保护立法的完善，致使该地区相应的规范缺失，如跨界污染、污染物总量控制、生态环境利益补偿等具体环境问题因无法律依据而得不到解决。

（三）有关法律对生态环境保护的力度不够或有技术欠缺。

一是在刑法的层面，表现为对破坏自然资源的犯罪行为处罚偏轻。新《刑法》将盗伐林木罪的最高法定刑从原来的“10年以上有期徒刑”降为“7年以上有期徒刑”。而新《刑法》中盗窃罪的法定最高刑为死刑，盗伐林木罪的最高法定刑仅为15年以下有期徒刑，隐含着盗窃罪的社会危害性大于盗伐林木罪的思想，反映了现行刑事立法对森林资源生态效益考虑的欠缺。二是在传统民事权利层面，因为许多重要的环境要素不是传统意义上的个人财产，不能成为财产权的客体，所以以财产为根据对生态环境保护就有局限性。同理，以人格权、相邻权等为依据对生态环境保护也同样受到局限。

（四）与地方特色结合不紧密。

三江源区生态环境保护立法应从当地实际出发，注重与本地资源的结合，如充分考虑本地生态环境状况和人文地理背景。而不能照搬照抄国家生态环境保护立法，最重要的是针对三江源区生态环境的特殊性，出台有地方特色的法规和规章。

（五）缺乏综合性的三江源地区生态环境法。

现有的生态环境立法是针对单项生态要素进行的，因而缺乏对三江源生态环境的整体保护。

四、影响三江源区生态环境保护立法的因素

（一）自然和社会因素。

三江源区地处偏远，气候恶劣，自然环境艰苦，随着全球气候环境变暖，冰川与湖泊退缩，植被退化，物种及遗传多样性在减少，一方面它在生态环境上有天然的优势，人迹罕至，不易为外来的力量所破坏；另一方面，由于地理环境的原因，三江源区的经济、社会和文化、法制建设又落后于其他地区。这些自然的、社会的因素影响着当地的生态环境立法。

（二）物质生活条件落后影响了法治环境。

由于地域性经济条件和经济文化的限制，三江源区居住的人们习惯以植被资源作为生产和生活的基础，把草地林木看成是他们共同的私有财产，大量索取用于解决吃饭、取暖和居住等问题，很多农牧民仍然处在自给自足的传统农牧业阶段，在他们的基本生存问题还未得到很好解决的情况下，便会以砍挖植被和树木、超载放牧等方式，不惜牺牲生态环境为代价开拓自己的生存空间，这样，物质生活条件的不发达，就会使包括生态环境保护法在内的现代法制在三江源区失去生存的基础。

（三）现代文明与生态系统之间的冲突。

三江源区经济社会发展水平相对较低，发展任务十分繁重。由于各方面条件所限，当地居民很少掌握高新技术和先进的生产方式，没有发达的物质流通渠道，游牧经济是当地的主导经济形态。以游牧和耐旱农作物为主要生产生活方式的农牧民，在相当大的程度上还游离于现代文明之外。一方面，当地的群众盼福想富，期望早日过上文明幸福的生活，但另一方面，却又苦于没有掌握知识和技术而求富无门，只能靠山吃山、靠水吃水，依赖索取生态资源维持生活，从而导致生态环境不断恶化，步入恶性循环的怪圈。

（四）观念和认识问题。

三江源区是一个相对独立而稳定的文化体系，该地区的地理条件、历史传统等不仅影响着本地区的经济社会状况，对社会主体的法律观念、法律认同和法律行为也有着多重影响。经济活动范围的狭小也决定了法律调整基本停留在对传统财产关系的简单调整上。加之当地传媒手段相对单一，传播范围有限，法制教育还不普及，群众对生态环境保护的关注程度也远未达到法制化的程度。

但是，三江源区生态环境立法也有一些有利的因素。三江源区藏族生态法文化中人与自然和谐相处的生态法文化观、良好的生态保护习惯对生态环境法制意识、生态环境立法和生态环境法律的运行等方面均有积极意义。一是有利于促进以对生态环境保护法的信仰为表征的环境法制意识的形成。生态环境保护的法制化建设离不开观念的支撑，因为生态环境保护法的权威更重要的不是来自于强制性，而是来自于其符合民情。否则，己建立的生态环境保护法只能是僵死的教条而不具有文化意义，更不能成为“活法”。迄今为止，最能够体现人们基本观念的是习俗，而不是法律。生态环境保护习惯正是藏族同胞千百年来在处理人与自然关系的过程中所形成的基本观念——人与自然和谐相处，具有极大的稳定性。因而必然会成为三江源区生态环境保护法制化建设的观念支撑。二是有利于促进符合三江源区生态环境实际的法律法规的生成。按照我国学者李步云教授的研究，良法应当符合“真、善、美”的标准。即：“符合事物性质、反映发展规律、适应客观条件；体现人类正义、实现人民利益、促进社会进步；结构严谨合理、体系和谐协调、语言规范统一”。而藏族生态法文化中有许多思想从不同侧面体现出崇尚人类正义、信仰和追求“真、善、美”，这与人与自然和谐相处、科学发展相适应，符合实现人民利益和促进社会进步的要求，因而对三江源区生态保护法律法规的创制具有促进意义。

编辑：吴妍