【政策速递】最新解读国务院“特许经营管理办法”

4月21日，国务院会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“管理办法”），在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。E20环境平台第一时间连线国家发改委及住建部特约PPP专家、北京市资略律师事务所合伙人副主任徐向东，就相关话题进行了交流。下文根据交流内容编辑整理，形式为编者设计。 

对话人：E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛

        北京市资略律师事务所合伙人副主任徐向东

E20环境平台：国务院“管理办法”，相比之前建设部的126号令，以及发改委和各省市相关文件，效力如何？ 

徐向东：今年1月19日，发改委就在其官网上发布此“管理办法”征求意见稿，此公开征求意见至今，“管理办法”征询了很多专家，包括清华大学一些法律专家的意见和建议，更加成熟。 

之前建设部发布的126号令，从严格的法律意义上说，连部门规章都算不上，只能算一个部门的法律规范性文件。126号令从法律效力上讲，都无法约束地方政府。比如《北京市城市基础设施特许经营条例》，其法律效力就比126号令效力高。 

而此次的“管理办法”，至少是部门规章，相比126号令、发改委的2724号文，甚至去年财政部发布的114号文，以及当前很多部门和省市出台的PPP意见，法律效力都高。 

E20环境平台：你对“管理办法”如何评价？ 

徐向东：关于“管理办法”，会议对于其定位有明确表述——是重要的改革和制度创新，增加公共产品和服务供给。个人认为这个定位比较准确，将“管理办法”的实施上升到国家战略层面，和国家治理现代化机制体制变革的层次，定位很准、很高。这个定位也与国家赋予PPP的新概念和新含义统一，体现了机制或制度方面的创新。特许经营分三大类：一个是商业领域的特许经营、自然领域的特许经营、基础设施和公共事业领域的特许经营，后者就是我们讲的PPP。 

在“管理办法”的定位描述中，重要的改革和制度创新，实际上是把现在的管理办法和将来会出台的特许经营基本法，从战略角度做了定位，延续了国家战略和治理机制体制的变革。

增加公共产品服务和供给，实际是说最终模式，回归到政府采购公共服务。 

对于政府来说，“管理办法”强调了两点：一是政府履约，强调了政府信用。另外一点严格履约监督，强调监督和监管，包含了两层意思。 

E20环境平台：与类似政策相比，此次“管理办法”有哪些不同？ 

徐向东：发布的“管理办法”，与以前的内部征求意见稿和19日发布的公开征求意见稿，最大的区别或增加的最新内容是金融部分，针对PPP项目融资，文件提到了一些创新的融资模式，如预期收益，质押贷款、产业基金、股权投资等等，延续了国发60号文的提法，与其精神一脉相承。 

从金融机构的角度，金融机构今年的贷款肯定需要放出去。从地方政府的角度，基础设施和公用事业建设需要资金，这二者之间的桥梁，就是PPP或特许经营模式。今年，创新的金融模式肯定会有突破。 

我之前曾提出，今年会是PPP的突破年，其中一个就是金融机构会有所突破，大举进军PPP项目，进行一些金融模式创新。如文件里提及的贷款期限延长至30年，形成差异化贷款等，其实都是解决PPP项目的融资问题。只要PPP项目的融资问题解决了，PPP项目肯定会有大的发展。 

E20环境平台：相对于进步，“管理办法”还有哪些遗憾需要进一步改进？ 

徐向东：我一直有个观点，环保行业PPP项目实践其实走在了所有行业的前面，包括自来水、污水处理项目，最早的实践，如建设部推进特许经营，都是从环保行业开始的。现在的一些金融创新模式，也已经在环保行业得到很多应用，如收费权质押、收费许可背书等，在环保行业也都有相应案例。 

“管理办法”有很多亮点，的确也有很多需要落地的内容。 

第一，文件里提到的创新融资模式和其他，提法很好，都需要落地，解决与现有法律冲突的问题，需要制定更完善的细则。 

第二，文件规定要简化规划选址、土地、项目核准等手续，说起来容易，做起来难。如土地问题，是特许经营项目里最复杂的问题。特许经营能否划拨用地，还是必须经过招拍挂出让或出租。现在国家在土地方面的政策规定是一片空白。文件提到了简化土地手续，但如何简化，涉及到国家土地管理法规和管理制定的突破。 

对于企业投资，国务院2004年发布的关于投资体制改革指导的意见曾有规定，在“管理办法”下，如何简化项目核准机制，是不需要重复审批了，还是重新走项目的核准手续，不做实质性审查，这些都需要进一步明确。 

另外如，文件提到“完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴”，如何给？去年的国发62号文，对各种补贴和税收优惠政策全部进行了清理。对于PPP项目，如果要补贴，该如何补贴？ 

而严格履约监督内容，既强调了政府信用，又强调了对PPP项目进行监管，需要在执行中真正落实。

个人觉得，“管理办法”只是解决当前当前对PPP法或特许经营法的急切需要。按照2013年10月30日第十二届全国人大常委会公布的68件立法项目规划，基础设施和公用事业特许经营法需要再行制定。据我了解，这个基本法正在制定过程中，由发改委牵头，国务院法制办和财政部任副组长，国务院各部门都进行了参与。值得期待。

【相关报道】 

国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》用制度创新激发民间投资活力 

来源：中国政府网 

会议指出，按照政府工作报告部署，开展基础设施和公用事业特许经营，是重要的改革和制度创新，可以扩大民间投资领域，激发社会活力，增加公共产品和服务供给，与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，一是在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。二是境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。三是完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年。四是允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。五是严格履约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市场预期，吸引和扩大社会有效投资。

编辑：任萌萌