PPP超重磅——“国办发42号文”评述

l  “进一步完善操作指南，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，明确操作要求，指导社会资本参与实施。制定合同指南，推动共性问题处理方式标准化。制定分行业、分领域的标准化合同文本，提高合同编制效率和谈判效率。按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等要求，建立完善管理细则，规范选择合作伙伴的程序和方法，维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益” ——全盘采纳财政系统有关PPP模式的话语体系。

l  “针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告” ——付费的重要保障，政府履约能力的来源，有望在一定程度上纾解社会资本普遍存在的疑虑，即担心投资陷阱、害怕政府违约。

l  “广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行” ——厘清边界，基础设施和公用事业特许经营项目并清晰界定为PPP模式的组成部分之一，二者不可混为一谈。

l  “将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资”  ——有条件地修改了财政部之前对“社会资本”的定义，给地方融资平台指明生路，可以视为对《国发43号文》的放水，短期可能加剧地方政府与国有资本的结盟，对PPP模式的长期健康发展未必有益，甚至可能使相关改革出现社会资本所担心的“反复”。

l  “提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式” ——提及财政承受能力论证，但未提及物有所值论证。明确提及BOO模式，有利于破解某些地方政府官员对BOT模式的盲目推崇和对“期满后无偿移交”安排的迷信。

l  “简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制...... 对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查” ——降低社会资本在PPP项目中所普遍面临的重复审查风险。

l  “多种方式保障项目用地……以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后” ——在土地资源配置方面没有进一步的政策突破。《特许经营管理办法》的联合签发部门中不包括国土资源部，就已经说明土地政策获得突破的可能性暂时还比较小。

l  “中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与” ——有新意，具体措施有待观察，特别是税收优惠政策，可以与当年吸引外商投资的财税政策力度做比较分析。

l  “鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道” ——鼓励资本市场、开发性、政策性金融机构与PPP模式的全面对接。而这样一种对接一旦成功，则PPP模式的生命力将大为增强，创新的空间也将得到极大拓展。社会资本所担心的政策性“反复”的风险也会因此而大幅减低。

l  “加强组织领导”、“加强人才培养”、“搭建信息平台”——从组织层面理顺关系，并为PPP模式的长期推行准备人才及信息平台，在一定程度上显示出较为长远的考量。 

三、 PPP模式的总体特征及《国办发42号文》的响应小结

根据笔者对本轮PPP大潮的总体观察，截至目前，PPP模式在中国所呈现的特征可以总结为“财政主导、减债先行、广开门户、各取所需、物有所值、量入为出、风险共担、利益共享、绩效监测、善始善终”。《国办发42号文》由财政部牵头，与国家发展改革委、人民银行共同制定，在持续关注政府性债务风险化解的同时，对2014年下半年以来的国务院文件、各大部委行会及地方政府的PPP相关政策法规进行了一次全面的总结，在《国发60号文》的基础之上，《国办发42号文》正式向PPP模式打开“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域”的大门，鼓励地方政府、社会资本、地方融资性平台、资本市场、金融机构、社会公众等诸多主体从不同角度广泛参与PPP项目，并强调在物有所值（VFM）、财政能力可承受的前提下，以政企合作、平等协商、风险共担、利益共享为核心理念，通过“事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制”，以期实现公共产品和服务的优质、高效、持续供给。

编辑：任萌萌