傅涛：水十条“后时代”环保企业需处理好4大关系

“水十条”发布后， E20环境平台第一时间发布相关信息和解读。受环保部委托，希望搜集更多企业界的声音，促进“水十条”的更好落地以及相关配套的出台。E20环境平台也先后在北京、上海、长沙、宜兴、福州、成都等地举办了系列环境战略沙龙，与政府、企业一起详解“水十条”可能带来的市场机会。E20 环境平台首席合伙人、中国水网/中国固废网/中国大气网总编、E20研究院院长傅涛曾参与了“水十条”征求意见稿草拟工作，对“水十条”进行过深入的解读和思考。本文整理了傅涛在E20环境平台主办的 “水十条”系列解读沙龙（成都站）的发言内容，与读者分享。

产业界作为落实“水十条”重要力量，如何配合政府完成“水十条”的落地，这需要先从产业的角度来解读“水十条”。

一、“水十条”出台的补充背景

首先，“水十条”是基于问题导向而来，水的问题到了非常严重的地步，包括水环境、水生态、水资源等问题，社会关注度也比较高。

1、“水十条”是个责任文件

“水十条”跟以往不同，中国政府第一次把各个部门全写到200多项措施后面，按道理一个任务，各个部门按照职责分工。为什么“水十条”将这些明确写出，说明这不是一个权利文件，以前定方案政府都是抢职能，“水十条”是责任文件，花了很多时间把每一个部门的职责都写在后面，将每个部门分工清晰写进去，也暗示了未来34个部门治水包括中组部，还是侧重水环境的计划，如果再包括水利、城市供水等就更多了，水注定是很多部门的分工协作。

所以“水十条”是一个责任宣誓和承诺，这个责任包括中央各个部门，也包括了地方政府，但是，水污染治理90%以上的任务属于地方事权。分税制后，地方政府一半税收要交到中央，所以很大一部分要转移支付下来。一般而言，所有属于地方政府的事权，都没有钱。“水十条”中238项任务很大部分都是地方的事情，所以“水十条”是政府统领，如果是地方政府来统领，有足够能力统领吗？地方政府的钱够吗？中央也充分意识到这个问题，改革进行时，一种是上收事权，一种是下放财权。而矛盾最深还是环保方面的问题，环保事权基本上在地方。

“水十条”曾多次易稿，我有幸看到两三个中间稿。早期我们看见的不是“十条”，但是最后变成“水十条”。因为大气叫十条，水行动计划还没有出来，社会上都叫它“水十条”。这也说明社会力量在政策制定工作中产生的作用，以前政府想写几条就几条，一般不会考虑老百姓的感知。这也说明社会、企业、公众对政府的反作用力更大。相信未来“土十条”公众参与度会越来越高，影响会越来越大。据说6月5号，环保要做微信监督，这个举报与电话和信件举报很不一样，刚性更大。

2、“水十条”钱从哪里来

测算“水十条”直接投资，2020年之前投资4.5万亿，2017年之前大概投资2万亿。政府准备了多少钱？中央政府原来的钱全都算上，加上地方有关的钱，再追加一部分专项资金，这样中央政府和地方政府拿出来的钱，估计就是1/3左右，大约1.5万亿是政府出的。另外2/3的钱谁出？市场上钱很多，一上市市值会很高。这些钱并不是政府的钱，我们地方政府预算法限制，现在新的预算法执行，给地方一个空间，政府可以发债，估计三、五年之内发债主要用来置换城投债，来不及做新投资，所以指望地方政府为主体在市场上融资难度比较大，可能五年之内都做不到。

这么多投资从哪里来？只能求助于市场，所以PPP火了。但是，市场的钱是有成本的，后面是有投资人的，不挣钱就没人投，而且有风险控制，这需要设计市场机制。3万亿一进来，至少让他们每年拿回3千亿，这样市场的钱才会给你。如果政府不准备每年3千亿，3万亿就投不进来。先不说政府1万5千亿要不要回报，如果进入国资委也要回报。

这每年3千亿从哪里呢？有几个渠道。

一是政府公共采购。但是财政部发布政府公共采购公共服务财政支出的上线是10%，因为你必须付这部分钱，市场的钱才能上来，财政支撑空间有限，而且这10%也不是只支撑环保的，这其中还包括教育、医疗等等。

第二是收费。财政钱不够用，就收费，作为财政资金的补充，专款专用，污水处理、垃圾处理等等都有，有了收费市场资金可以导入，所以污水处理市场和垃圾发电市场很火。但是，没有收费支撑水体修复，地下水治理就没有企业干，财政的钱没有又没有收费，市场是空的，所以做了BT等模式，这些模式最终还是财政出钱，只不过晚几年，寅吃卯粮。

所以第三个路径是价格。直接向消费者收钱，把价格抬高一点，收费是财政向老百姓收钱，价格是企业向老百姓收钱。因此，企业施治不仅期待效率，也是资金不足迫不得已的选择，是市场施治。

3、“水十条”的施政理念

当今中国的治国理念是三句话：

第一是群众路线。习总书记非常重视走群众路线，所以老百姓非常支持他。

第二是市场导向。能让市场做得就让市场做，市政公用事业包括污水、垃圾等为什么政府不自己干，美国、日本不是政府自己干吗，中国为什么让企业来干？这个争论前几年很多。我们一直有一个政策性判断，中国是中央集权制，地方政府的公权力没有得到有效同级监督，地方人大政协管不住地方政府，因此公共服务最好由市场来干，政府变成监督和采购机构，与企业建立伙伴关系，实际上是甲乙方关系。政府肯定比企业强权的多，但是，有两个伙伴就可以相互制约，中央政府能够有效控制它的效率。所以在这个体系上也是体现了我们第二个治国理念，环境治理尽量让市场来做，这是个主调。

现在说把政府的权力关进笼子，主要指地方政府。原来地方政府权利很大，只要法律不禁止的都可以干，现在是法律不允许的都不能干。这其实释放出很大一个空间，这个空间很大一部分是公共领域，环保大部分领域性质上就是公共服务。从政府职能角度，环境保护属于政府的社会管理，这种管理需要依法进行，不能市场化，依法进行社会管理、市场监管，这都是政府的本职工作，没有办法简化。李克强总理强调要精简政府权力，把政府权力收缩，但是有的领域没有办法减，宏观调控不能减，市场监管不能减，只有公共服务可以减，通过采购来实现。

第三是依法治国。重点规范地方政府行政权力无限膨胀。环保部是一个扩张部门，未来环保部有无限前景，说不定变成环保委。

在治理结构当中，“水十条”很好体现了习李新政的治国理念，我相信“土十条”最终也是这样，逻辑关系不会变。

让“水十条”落地，产业是最重要的力量之一，公众也是。但实际上，公众是个泛指，目前不稳定可靠。企业可靠，因为企业要逐利，有章可循，可以成为政府的助理和伙伴。

“水十条”经过多次修改，不同的人有不同的意见。目前中国经济正在下滑，因此“水十条”是稳增长的核心措施，是调结构的措施，也是惠民生的措施。这样的话，产业界对“水十条”真正落地的推动作用就被充分重视，因为水产业力量总体还很弱，也许没有那么大作用，但是仍然被寄予了很高的期望，尤其是最近环保股涨得很高。产业界怎么团结在政府周围，既解决政府之忧，同时自己也良性发展，是未来的重点。

对“水十条”背景的阐述，是为了更好地理解16字新机制：“政府统领，企业施治，市场驱动，公众参与”，这16个字体现了“水十条”落地的主要思想。

二、环境产业的重构

实际上，“水十条”中直接谈产业的内容很少。李克强总理执政后，一系列的改革都在改变中国的产业结构，对环境产业来说，绝大部分是产业利好。环境产业的制度红利大量释放，包括公共服务采购，李克强刚刚当总理三个月的时候就开了政府采购公共服务会议，把公共服务外包。2014年政策大量出台，如国发43号文对地方融资平台的改革，地方融资平台掌握的资产很多一部分是环境资产，包括污水处理厂、自来水公司、地方政府融资平台的改革，对环境产业影响很大，突然出现了三四万亿资产存量，需要重新找主人。国发60号文，又改变了政府直接投资的结构，数万亿的增量投资方法变了。所以我们说环保的大资本时代来了，原来一个项目一个项目投，现在一个城市整体投，一个省会动辄资产上千亿，市场结构重新调整。

1、投融资体制改革在推进

既然体制内资本少了，地方平台束缚住了，市场钱怎么进来？

总体而言，投融资改革意见对环境企业是一个利好。我认为，环保在二十年前是事业，不是产业，如果政府什么活都自己干，就像自己在家里做饭，不会有餐饮行业了，去餐馆吃饭才形成了餐饮产业。所以，所有都由环保自己做，就不叫产业，真正的产业需通过专业化服务接通市场。

投融资体制改革影响非常大，产业影响不亚于“水十条”影响。如果说城投改革回答了存量怎么去处理，那么投融资体制改革讲的就是新的增量在哪里。2014年末，国务院又发了69号文，环境污染第三方治理，明确环境污染需要第三方服务，包括市政领域。以前环保系统说第三方治理都指工业领域，也包括环境监测、环评等。

2、环境需求甲方在变化

“水十条”的政策不是孤立的，总体上讲，“水十条”是需求政策，但是如果没有供给，“水十条”落不了地。县市地方人民政府是实施环境治理的责任主体，环保部和省环保厅不是真正的责任主体。地方行政体系的改革、国有企业的产权改革，都对产业发展影响巨大。

环境产业在重置当中，“水十条”是需求政策，深刻影响环境产业的甲方。环境产业有两大甲方，第一是地方政府。这一轮变革，让地方政府无论是财权、事权和行事方式都发生了变化。第二个甲方是排污主体。目前排污主体也变了，以前“偷”为主，环保部门一来就开设备，走了就继续偷排。这两个甲方变化，加上外部环境的变化，环境产业必然重新洗牌。原来环保产业做的细分领域中，水的领域很多，但实际上环保大部分领域产业界并没有真正涉足，交易结构也不清楚。

 3、环境产业交易结构在变化

另外，除了环境需求甲方的变化，交易结构也在变化。环境行业做PPP已经十多年了，现在政府理性化以后更缺钱了，所以交易结构调整是未来很长时间的工作，而且很多领域在探索。包括以前熟悉的BOT模式，其实未来大多会带着一个帽子叫做PPP，还有一个叫特许经营。什么是特许经营？首先是公共性质的经营性行为，允许企业在一定时间和范围内来做，叫做特许经营。什么叫做经营性行为？就是要有经营性收费，自来水服务是经营性行为，公交是经营性行为，燃气是经营性行为，垃圾和污水在国际上基本是经营性收费服务，但是在中国85%以上的城市则不是这样，中国垃圾和污水大部分是事业性收费。

中国的污水收费只有上海、广州等少量城市是经营性收费，还是被世界银行改造的。绝大部分城市中的市政污水服务不是特许经营，而是政府公共服务采购，政府根据每个污水厂协议来做公共服务采购。整个中国环境治理结构，包括环境治理的很多事情，工业废水治理是什么结构、园区环境治理是什么结构等并没有充分理清。缺乏资金是中国大部分地方公共服务改革的主导因素，预算法对中国经济影响很大，影响了很多结构的调整和完善。

因此，我们看到环境产业交易政策、产业政策都在发生变化，对中国主流环境公司来说，第一服务界面是地方政府，他们受到的影响更大。目前界面复杂性在环保领域是常态，不同环保细分领域交易界面不一样，地下水修复政府自己干，只买设备，有个别的买工程，基本不买效果。

随着环保意识的增强，老百姓开始越来越关注治理效果，所以“水十条”也要效果，“水十条”向社会承诺的是效果。现在“水十条”告诉你，甲方要求效果了，仅治标不管用了，当然总量控制仍然会做。

同时，产业供给政策也在发生变化，中国的资本市场对环保的热度和关注度跟五年前有天壤之别，现在环保产业普遍被看好，未来将发展成为支柱产业。李克强总理讲，5年以后节能环保产业要变成支柱产业，政策会倾斜，也拉动了资本市场的热情。之所以“水十条”没有出台之前保密是怕影响资本市场，所以发布前成了绝密文件。

目前，产业重置已经开始，E20研究院做了《面向未来五年的环境产业战略地图》，是想预测一下五年以后谁是最牛环保公司，谁是政府值得信赖的合作伙伴。

中国的地域分割，部门分割只有靠产业才能串连起来，因为部门分割是持续而必须的。一龙治水是妄言，也是悖论。市场经济就是按照职能管理，该调控就调控，该监管就监管，该服务就服务，一定是分开的，所以会有34个部门共同实施“水十条”。

三、未来环境产业发展方向在哪里？

环境产业未来发展方向是一横一纵。一部分企业变成非常综合性的平台公司，让地方政府放心。这一类是横向公司，必须面向考核指标，其商业模式就是环境绩效合同服务。这种公司必须要很懂政策，懂得甲方需求，并且资金雄厚，我们把这类企业称为环境一级开发商。

这类企业是要同政府环境责任做第一界面的。原来这部分是政府的事业单位在干，早期是政府挖出一块，建一个污水处理厂BOT，污泥是政府的、付费是政府的，排出去的水也是政府的。当地方政府权利进入笼子以后，这块地全是企业的，但是企业必须对政府环境效果负责。中国的政治体制是独立的，因此中国的环保服务结构也是独立的，所以尽管发达国家没有，中国也会出现一级开发商。现在很多大的环保公司正在转向一级开发商，用企业的专业度和资本力量帮助解决政府的技术问题、资本问题和监管问题。这是一类横向企业。

另外一类公司是纵向公司，具有很强专业性的公司。如果公司很小，又做的很全，过去绑定一个甲方，什么活都交给你，会发展的不错。但根据未来产业的发展方向，这类企业要么做是综合性公司，要么做特别专的公司，专的公司就要有真正的绝活。以前“万金油”的环保公司，很小但什么都会干，却什么都干不好，未来是没有前途的。

四、环保企业需要处理好四大关系

第一是政府关系。以前我们只重视政府关系，未来需要重视企业。环保产业性质不会变，是公共服务外部化的产物，责任主体永远是政府，既然政府负责，政府统领，政府就有发言权，所以政府关系仍然是未来环保产业主导的第一关系。

第二是资本关系。未来五到十年当中，企业如果不跟资本接通关系，就会被淘汰。在国际上一个公司干一个小并专业的领域，也许能干几十。但中国的产业是快速发展的，变化当中需要能量，静态的东西不能适应变化。能量来源于资本，因此必须重视资本。资本不同于资金，资金是自己的，而资本是融来的。

第三是公众关系。以前环保企业可以漠视公众，按照中国政府现在的执政理念，如果你漠视公众，不去引导公众对你的认知，你会吃亏的，包括政府也一样。以前企业只要有政府关系就可以，现在开始进入品牌时代，环保产业也要经营企业的品牌。

第四是要处理好企业之间的关系。现在环境有很多专业，企业不可能什么都会干，一个企业如果什么都会干，一定搞不好，所以企业之间一定要有协作、要共生。

五、环境医院：要把“水十条”落地

原来环境产业供给都是技术性单元供给，可以很好地处理污水，但是如果把河水变清，单元服务就不行。这需要两个跨越：第一是技术集成，把很多单项技术做成系统技术。第二个跨越就是交易结构。效果治理，不像市政污水，污水处理知道界面在哪里，技术在哪里，但是治理一个河流和湖泊，它的交易结构并不清楚。现在交易结构主体之间关系复杂，遗憾的是中国之前研究得比较少。我们在想，环境医院之所以产生，就是想补充一下交易结构，就是想带领一帮好环保公司往上走一走，让一帮有责任的政府往下走一走，就是要做面向效果的综合交易结构设置，加上系统技术集成，形成环境效果系统施治方案。

编辑：李晓佳