薛涛：传统水务企业如何把握内外机遇，从“幼儿、少年”成长为“青年”

2015年6月18日，由E20环境平台、中国供水服务促进联盟主办，瀚蓝环境协办的“走进瀚蓝，探究传统水务企业变革之道”供水联盟第14次工作会议在广东佛山成功召开，来自全国30余家供水企业的代表就PPP、混合所有制改革、落地水十条高标准等行业共同关注的话题进行了坦诚开放的探讨。

期间，E20环境平台高级合伙人、北京大学环境学院E20联合研究院副院长薛涛深度解读了国发45号文和60号文与供水行业的关系，分析了传统供水企业目前面临的三个状态，并重点提出了针对供水企业如何在新政下把握发展机遇的多项建议。以下为其现场发言整理，未经本人审阅。

一、传统供水企业发展的三个状态

传统水司，包括建设系统的公共服务领域的各类其他行业、单元服务的公司都面临着三个状态：第一是幼年、第二是少年、第三是青年。这三个之外，还有一种是胎儿。

原来排水公司的排水处是事业单位，没有企业化的时候，实际上还是一个胎儿。傅涛老师有一个观点，整个公共服务行业，包括环保、供水和燃气，都是政府将它的公共事务、公共责任外部化给企业承担的过程。承担过程中如果外部化了，给其他企业来做，可能涉及到PPP的范围，也有本地国企逐步市场化的过程，这个过程就像一个胎儿到幼儿，到少年，到青年的过程。

什么叫幼年?它已经是企业化了，但是它跟政府的界限相当不明确，只是挂上了一个公司的名字。

什么少年？它已经开始跟政府有一个清晰的责权约定，要负责自己的融资。

什么是青年时代？上市是一个标准，还有混合所有制也可以使公共服务的企业步入青年时代。

公共服务的企业，从政府的服务逐渐外部化，政府界面逐渐上移中,公共服务企业市场化的过程，是生命从胎儿到幼年到少年、到青年的过程，一个传统水司的目标当然是从胎儿到少年，最后成长为一个茁壮的青年，与政府母体有一个健康的重新确认的健康关系(就像母子关系的演变一样),在市场上发挥自己独立的判断、能动性和发展空间，这是每个希望有所作为的水司领导所追求的目标，也符合习李时代中央改革的大方向。举个例子，北京排水集团，利用被列入投融资平台黑名单的机会，通过引进股东混合所有制并与政府签订特许经营协议，将自己从报销制初步升级到承包制，就是一个从幼年向少年过渡的过程。 

二、供水相关的国家政策解读

一）十八届三中全会决议

首先，资源配置的市场化，十八届三中全会决议是后续两年各项改革文件的总纲，而这句话也是十八届三中全会整个决议的总纲，和后续国家出台的二三十份跟行业相关文件的总纲。资源配置市场化代表着什么？，公益事业需要资源配置市场化提高效率，公益事业也需要走向企业化运营，这个问题在国家总纲中非常清晰。

第二，国企改革的定位，国企改革定位需要渗透不同功能，在不同功能中可发现有三类国企：纯市场化的国企，大力推向市场。还有一类，比如国防，会更加强调国家控制。第三类是带有公共服务的特点，又需要市场化配置可以提高效率的部分，一方面跟政府依然存在着明确的补贴关系，一方面也需要在清晰的合同界面上发挥企业从报销式走向承包制的重大改变，报销式走向承包制涵盖了前述的水司跟母体部分脱离后重新确定的正常关系。

第三，积极发展混合所有制。

第四，与公共服务领域直接相关的有三点：

1、国有资本加大了公益性企业的收入。这给传统水司坚定了更强的信心，在国家方面，一方面要市场化，一方面要加大国有资本的投入力度。我们能否善于把这两者之间对接起来，这是我们得到的发展最大补贴。政府资本投入的责任在公益事业上是加强的，但这部分加强要给企业划一个合理的制度，实现股权制度、设计等等完好的对接，才能发挥它的效率。

2、对于国资垄断行业的市场化改革。所有市场化改革一定要提高绩效。供水联盟一直在推动绩效。七八年来，无论国家怎么变，公共事业服务企业化中一个核心的标杆是绩效要提高。绩效要提高，首先就是建立可考量的标准，我们E20所推动的供水评级就是为了完善这方面的缺失。

第三，推进水价改革。供水企业根本性的一个难题，是因为公益性属性为什么跟母体之间一直很难在供水领域完全脱开关系，跟本原因是基于历史的“自来水”特点的长期水价不到位。从未来改革方向看，水价提升可以预期，这会增加企业在资本市场的想象空间，会让上市公司得到更高的PE值，降低融资成本，虽然水价到位是需要时间的，但资本市场是看预期的。 

二）2014国发43号文 

2014年10月2日的国发43号文，原文叫《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，这个文件中，有三点：第一是规范政府的举债模式。第二，关闭投资平台。第三，鼓励PPP推进。

在上一个十年中间，地方更多的建设行为已经过于依赖投资平台以及过于依赖政府财政，，跟市场化的效率产生了相违背的地方，也影响、阻碍了很多企业的正常发展。在这种情况下，中央政府看到积累的20万亿的地方债务已经成为一条悬河，这方面的重大改革，其实也是一个迫在眉睫的事情。另外一方面，抓住这种机会，是地方国企很大一次调整的机会，也就是跟母体之间更清晰地界定责任的机会。

投资平台是融资，PPP也是融资，这两者的区别是什么？

最大的区别是，傅涛老师有一个观点是一个二元关系走向三元关系的确立，通过PPP特许经营，形成央地两级政府和企业之间更健康稳定的三元关系组合。如果企业跟地方政府是更清晰的独立于母体之外的承包制的合同，它走向了一个企业和地方政府之间的商业性的合同关系，这种关系是可以明晰化、公开化和可追诉的，需要符合税法、会计法各种法律文书商业的要求、规则，而它上市以后还要扩大信息公开，地方政府的融资行为更容易被监管，更容易符合商业的规则，在这过程中必然要考虑符合市场机制，考虑每个行为中带来的经济效益。在这种情况下，所有地方政府的投融资行为更加有规则，更加容易走向理性化。这个过程包括地方国企的市场化，也包括PPP的推进过程。

三）2014国发60号文

2014年11月26日国发60号文也是一个非常重要的文件，《国务院关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的意见》，这几点跟我们都很有关系：

第一，要求市政设施规模化经营。整个财政体系的重构，包括地方财政体系在新预算法下的新要求，鼓励推动地方政府编制长期的地方报表，使地方政府的收支更加可计划性，包括PPP政府公共财政的支付放入一般的公共预算，后来又出了一个文件，约定了一个天花板，地方政府一般公共收入的10%用于PPP项目的支付，财政部系统还在推进其他方面的制度完善，包括项目的评估，也包括更加约束性的，对地方政府在PPP项目中支付给投资运营商费用的信用保障。

第二部分也很重要，中央转移支付的变革。中央财政转移支付是怎么回事呢？目前，各地的财政收入中，有50%拿给中央，在中央确定的分税制基础上有50%给中央，中央把这50%拿走，约有8万亿重新回到地方，纳入一般公共预算，主要支付地方政府的运行，这部分金额中，主要是我们在富裕的省份收入拿去贴补相对落后的省份，支持他们政府的正常运转。这是第一部分资金。第二部分资金是支持重大项目，在市政环境领域，曾经在中央政府的转移支付下，曾经支付过很多城市的供水管网建设，包括排水设施和排水管网的建设，在之前的系统下，更多是通过发改委立项，作为项目的资本金配套30-50%，地方政府需要自筹另外剩余的部分进行项目建设，建设之后符合国家的标准。

    2013年以来，财政部开始一系列重大的改革，应该说它在资金的分配上，在中央财政转移支付的使用上更多走向了前台。最开始采用的是以奖代补，也就是说你建设完成之后，管网建设再配一部分资金，随后一个案例是在2013年财政部启动了节能减排示范城市的项目，最早的项目是湖北的新余开始的，新余获得了评比中的第一，在这个过程中财政部要求地方政府通过咨询机构编制一个详细的规划，涉及到这个城市节能减排的上千个项目，首先是任务分解、目标、定位，你的城市功能区定位，你的节能和减排污染长治方面，也包括一些能耗和节水的规划。这个规划中，有上千个项目，这中间包括工业企业治理的、绿色经济的、循环的，也包括建筑节能的等等。这些项目涉及到上百亿资金，包括企业自筹、政府筹资和社会管理各方面的内容，这样的项目报到中央去，比如有100个城市报，财政部组织评委会，选择打分靠前的一二十个城市，使这些城市获得部分奖励资金，5-10个亿，按照规定标准，在工业企业的贴息补贴中，在市政项目建设后的奖励或者补贴中去实现这样的贴补，这个财政系统对中央财政转移资金，支持环保市政方面使用上有重大变化，比之前的重点流域的国债项目的以资本金方式的集中审批和投放更加科学。

    财政部推出的文件中都写的是示范城市，说这个城市作为表率，其实其背后的含义是中央财政希望找到一个更有效的、更有计划性的、更符合市场选择规律的一种方式来投放中央财政资金。

值得注意的是今年两个重大项目，一个是海绵城市，一个是地下管廊，也是财政部今年全国范围内的示范城市选择，他们都提到采用PPP方式，会在补助资金上增加10%，这也是符合国家推进要求的。类似的还有重金属防治、园区循环化、城市矿山等等这些项目，都是由财政部经建司在做的一些项目，因此从上述情况可以看到，国家在整个中央财政的转移支付，在地方投融资行为上，在地方国企的改革方向上都在有一系列的系统性改革。  

三、传统水司实现从幼儿、少年到青年的成长

我们再回来思考一下，如何抓住机遇，传统水司如何从幼儿、少年往青年成长，有几个建议：

第一，企业自己的战略，我们在横向上扩展首先要选择，包括品牌和机制。瀚蓝环境金总提到了走过这些路时的体验，比如不同单元之间相对的独立性，建立外部鲶鱼战略，在战略上，水司要发展，要走向青年，首先定位的是一个大方向，有这样一个明确的目标，也只有有这样的战略诉求，才能在与政府母体分离中得到支持，因为这样的分离应该是让企业成长而有能力承担更大的责任。

第二，从我们的思考来看，目前公共服务领域，除了供水，很多领域受历史羁绊比较少一些，而各类固体废弃物处置是比较容易发现机会的一个区域，比如垃圾末端的处理，各种垃圾、生活垃圾、城市矿山中的一部分，餐厨、废弃物等等，由于历史上都没有建成很好的系统，给各地的供水企业有一个横向扩展的机会。

    第三，通过战略确定很好的竞争机制，包括人才的机制、发展的机制，人才的引进也是很重要的一点。

    第四，合作，在中国的发展中，包括瀚蓝，传统水司的核心优势是，我们了解地方政府，了解一个地方的经营环境，另外我们了解公共服务本身内在的运转规律，毕竟是做了几十年公共服务的公司。为什么这些公司有机会在环保等等其他领域扩张过去呢？因为我们更深入了解民众和政府之间的关系，和中间作为企业的生存规律。比如民意的管理方面，很多项目都是网络化的服务形式，供水企业有自己的经验优势。但技术研发不是公共服务企业的优势，在迅速扩张中，我们与其他兄弟企业，包括与民营资本、跟环保的其他技术公司，增加我们没有的单元或者提升核心竞争能力都是非常重要的方向。

    第五，当获得一个领域之后，追求极致化的服务，我们得到这个领域之后，能在这个领域长足发展，这是最基本的一个方向和要求。

从外部方向来看：

第一是通过混合改制，如何抓住机会，提升自己的效率，可能在总部单元，也可能在局部单元，都可以为自己获得更好的机制上的空间。

第二是争取资源，并划清界限。首先立足于自己的地方政府或者附近的地方政府，利用你们政府关系中相对强的部分，获取一个相对独立的市场化经营资源，

    第三是在这个过程中，以上市为目的，为我们塑造一个明确的目标，并且搭上资本的快车，在管理机制、理念等等各方面告诉我们有一个更好的选择。

第四是以合资公司的方式获取PPP机会。在某些项目上，如果有些地方要求采用PPP方式，财政部的文件中提到也可以由政府和社会资本共同出资设立，但政府在项目公司中持股比例应当低于50%，而且不具有实际控制力及管理权。当我们面对地方政府确定把一个项目作为PPP推进时，地方水司可以选择成立二级的合资公司，并且占到50%以下，跟一个更有力的外部合作伙伴一起获取这个项目，为自己积累业绩、经验，并获取发展空间。

编辑：任萌萌