薛涛：躲藏在地方政策创新中的地方保护阴影——第三只眼看河北、湖南环保新规

时间：2015-07-17 19:39

来源：E20环境平台

作者：薛涛

近日，为落实“水十条”，受国家发改委委托，E20环境平台展开对“现行有效法规、规章和规范性文件或其中条款”可能存在“阻碍环保市场准入和公平竞争的规定”的意见征询。在调研中我们看到，在十八届三中全会改革的大基调下，很多地方政府出台了富于创新色彩同时又紧跟国家改革方向的文件；但是，细细分析，其中存在不少值得商榷的地方，尤其某些文件背后隐藏着从地方利益出发、狭隘又“地方保护”的一贯思路；当然，有些是对国家某些新政策和词汇未能完全吃透把握，存在“误读而误用”的原因。

以河北《关于推行环境污染第三方治理的实施意见》（以下简称“意见”）为例，第五条第（三）款提到：

有选择地引进一批知名环保企业集团。围绕解决重点行业脱硫脱硝除尘深度治理、矿山环境整治、水土污染治理、生态环境修复等难题，开展定向招商，引进国际国内知名环保企业集团，采取设立分公司或与省内企业合资合作等形式在我省设厂，提供集设计、建设、投融资、运营、维护等于一体的综合性环境治理服务。

细细分析该条意见，我们可以发现两点颇具代表性的问题：

1、对国家改革中新概念的误读

由于目前的第三方治理涵盖范围较广，从2014年国发69号文来看，既包含了工业污染治理的第三方委托运营，也包括市政环保设施的投资运营，还包括环境修复等其他政府公共服务领域的内容。而后两者，恰恰与财政部和发改委共同推动的PPP（包含特许经营）方向相一致。

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）文件、发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）文件，PPP（含特许经营）的投资运营商应该通过公开招标或者不少于两家（最近的细则规定）的竞争性谈判来确定。然而，尤其对于包含污水厂等在内的市政环保设施PPP项目，依据2004年建设部126号文《市政公用事业特许经营管理办法》和2015年国务院第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，均要求应通过公开招标方式来选择投资运营商。

国务院2015年25号令：“第十五条实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。”

而上述意见中的“水土污染治理、生态环境修复领域”采用定向招商，而不是通过公开竞争选择投资运营商，这不符合国家相关的规定，是其对“公共服务在PPP概念下转移的核心理念”不够熟悉的表现，也凸现出地方政府面对“第三方治理”、“特许经营”、“PPP”、“政府采购公共服务”等多个国家新政策词汇时的迷惑。

2、地方保护思路的暗藏

作为一级地方政府，积极发展地方环保产业是可以理解的，但是，如果采用不公平的手段，将导致省与省之间形成类似国与国之间的贸易壁垒，而这正是国家在急于整治的。在河北省发布的意见中除了鼓励的内容，定向招商设置要求“强迫成立分公司或者与本省企业合作”的条款，不但不利于择优录取，有碍公平竞争，也有可能保护了落后，甚至这背后也为腐败也留下了伏笔。

类似的，还有湖南省近期发布的《关于加快环保产业发展的意见》，其中第十四条中提到：

对参与省外大型项目或政府采购项目招投标中标，符合条件的按照一定标准给予奖励，对赴境外参加大型国际展会的企业，在展位费、人员费方面给予一定补贴。

这种条款的规定会导致湖南省环保企业在参加省外竞争性招标项目中处于不适当的有利地位，破坏了公平竞争的环境，会导致保护落后的情况发生，甚至会导致省与省之间的补贴大战（类似各省在招商时的让利大战）。这种情况很类似国与国之间的为了保护地方产业而屡屡发生的出口补贴大战，其也因违反国际公平贸易准则而屡受指责。

综上所述，我们对待上述这些政策文件，既要为地方政府积极响应国家改革创新推进环保事业发展而心怀欢喜，也要从批判的角度深入思考，用第三只眼客观分析其背后隐藏的涵义。目前国家发改委委托E20环境平台的征询活动，已获得30多家企业的积极响应和参与，我们将呼吁更多的企业和社会团体一起参与，发掘身边的地方保护条款，打破阻碍环保市场准入和公平竞争的规定，为环保行业创建一个真正的公平竞争、合作共赢的市场环境。

编辑：李晓佳