浅析《长江保护法》 ——筑牢长江流域生态环境保护与修复的法治屏障

2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国长江保护法》（下称《长江保护法》），自2021年3月1日起施行。《长江保护法》共设总则、规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任和附则9章，全文共计96条。作为我国第一部流域专门法律，《长江保护法》的出台实施对贯彻落实习近平生态文明思想和党中央有关决策部署，加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展具有重大意义。

01 总则

确定生态优先、绿色发展的基调

《长江保护法》在第三条规定了长江流域经济社会发展和长江保护两大基本原则。长江流域经济社会发展的基本原则——生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发；长江保护的基本原则——统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理。两大原则为正确处理长江流域经济社会发展和生态环境保护之间的关系提供了思路：即不搞大开发不是不发展,而是要绿色发展、可持续发展、协调发展、富有创新的发展。

在生态优先、绿色发展的基本原则之下，总则对管理体制作了顶层设计：一是建立长江流域协调机制，统筹协调、统一指导、督促检查长江保护重要工作；二是集中整合涉长江流域政府事权，明确规定国务院和自然资源主管部门、水行政主管部门、生态环境主管部门和交通运输主管部门等相关部委主要职责。

02 规划与管控

突显规划和空间管控的统领作用

规划是保护的前提和基础，《长江保护法》第二章明确规定国家建立长江流域规划体系，以国家发展规划为统领，空间规划为基础，专项规划、区域规划为支撑，以此充分发挥规划对推进长江流域生态环境保护和绿色发展的引领、指导和约束作用。

在长江流域规划体系下，长江生态环境实行全面管控：一是对河湖岸线进行特殊管制，解决“化工围江”的环境问题；二是制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，严守长江生态系统底线；三是对水资源开发利用进行管控，解决小水电站破坏长江流域生态系统的问题；四是对禁航限航、采砂规划和许可作出规定，保护长江流域水生生物及其栖息地。

03 资源保护

聚焦水安全和生态系统完整性

《长江保护法》在第三章规定了水资源的利用和水生态系统的保护。从源头水量分配和过程流量管控对长江水资源的利用作出规定：一是严格跨省河流水量分配和调水程序，对跨省河流水量分配方案和年度水量分配方案和调度计划的制定、批准和适用进行“程序加严”。二是加强长江干流、重要支流和重要湖泊生态流量管控，通过将生态用水调度纳入年度水量调度计划和日常运行调度规程的方式保障河湖基本生态用水需求。

从山水林田湖草系统治理到特殊水体的“整体+特殊”思路对保护长江水生态系统作出以下规定：一是保护长江流域“水中、岸上”生态系统的整体性，对自然保护地、重要生态区、生态状况脆弱区、重要湿地、水生野生动植物等环境要素进行全面保护。二是加强饮用水水源和地下水资源保护，以制定长江流域饮用水水源地名录、划定饮用水水源保护区和制定饮用水安全突发事件应急预案等方式维护人民群众“口中”的安全。

04 水污染防治

提升水环境质量和防范水环境风险

《长江保护法》针对流域水污染问题着重从改善水环境质量和防范水环境风险两方面进行规定。在改善水环境质量方面：一是制定更加严格的地方水环境质量标准，二是加强总磷污染控制，三是强化排污口分类管理，四是加强长江流域农业面源污染防治。

在防范水环境风险方面：一是加强固体废物非法转移和倾倒的联防联控，二是对沿江垃圾填埋场、加油站、矿山、化工园区和化工项目等地下水重点污染源及周边地下水环境安全隐患开展调查评估，三是建立长江流域危险货物运输船舶污染责任保险与财务担保相结合机制，四是禁止在长江流域水上运输剧毒危险化学品和国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品。

05 生态环境修复

建立多元修复机制

《长江保护法》设立专章规定生态环境修复，回应了习近平总书记提出的“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置”的重要要求。将“生态环境保护修复”作为长江保护的基本制度之一并配套相关规定：一是确立自然恢复为主，与人工修复相结合的系统治理方式，二是明确“长江禁渔”和自然恢复具体工作的实施，三是运用政策支持、市场机制等措施加大生态修复和保护力度。

06 绿色发展

推动绿色发展，促进人与自然和谐共生

《长江保护法》不仅在总则中明确提出“生态优先、绿色发展”的流域经济发展基本原则，而且设专章对长江流域如何绿色发展予以明确。一是调整、优化产业结构和产业布局，针对高能耗产业和高污染企业分别通过设置义务性规范的方式倒逼其加快产业升级和改造。二是提高水资源利用效率，以重点行业和重点用水单位作为关键点，在加强节水型城市、海绵城市建设的同时鼓励支持各行业进行节水技术改造，并对政府提出节水要求。三是提升人居环境质量、规范水产养殖活动，将建设材料及废弃土石渣综合利用作为工作重点，强化对水产养殖的区域、规模等方面的管理。四是加强综合立体交通体系建设，充分发挥长江的“黄金水道”重要功能，以港口岸电设施和清洁能源船舶发展为突破口，减少流域船舶污染物排放，实现港口绿色减排。

07 保障与监督

确保法律顺利贯彻实施

为了推动法律顺利实施，《长江保护法》第七章通过建立“三个保障制度”和“五个监督制度”为长江生态环境保护和修复提供坚强保证。在法律保障方面，《长江保护法》建立了三大保障制度：一是资金保障，国家和省级政府应安排长江流域专项保护资金。二是生态补偿制度保障，建立长江流域生态保护补偿制度并鼓励政府和相关主体开展生态保护补偿。三是司法保障，执法机关、法院、检察院在查处长江保护违法行为或办理案件过程中负有移送义务。在法律监督方面，《长江保护法》通过考核评价监督、执法检查监督、公众参与监督、行政约谈监督和人大报告监督五项制度督促各主体切实、全面履行保护职责。

08 法律责任

施行最严格的要求

《长江保护法》在第八章法律责任中共规定了十二条法律责任。一方面坚持问题导向，新增处罚情形，针对禁航禁渔、用水调度和非法采砂等重点流域问题，在现行法律基础上细化和完善相关规定，并通过提高罚款额度和增加处罚形式等方式补齐现行制度短板，增强法律制度权威性，提高制度执行力。另一方面加强政府监管责任，对政府有关部门监督查处违法行为不力也规定了从警告、记过甚至到引咎辞职的严格行政责任，由内而外建立起严格的长江流域生态环境监管机制。

编辑：李丹