市政债券在波兰的发展及对我国的启示

波兰经济是一个较为典型的转型经济，改革和建设过程中，其特色在某些方面与我国有些相似。近几年来，它也开始采用市政债券来发展地方经济。市政债券是指地方政府或其授权代理机构提供政府信用，从社会上吸收资金用于提供公共产品支出的长期债务融资。
波兰的地方政府在资本性投资中往往扮演主要的角色，尤其是在基建工程的建设和实施上，因此，地方政府会非常积极地寻求除银行贷款之外的长期资金渠道。因此，这种对于外部资金的强烈渴求，就成为了波兰市政金融体系的鲜明特色。但是，由于银行体系的相对不足，以及贷款者对于当地政府借款特点的认识不充分，市政当局很难与金融机构形成紧密的合作，结果导致市政当局的储备资金不断减少，债务不断累加。
1993年出台的关于市政融资的第25项法案规定，市政当局有权发行证券，但法律还严格限定了市政当局的累加债务的限额。市政债券的发行是在1995年的债券法中得到具体规定的，在1988年法案更新的基础上，这些规定更多考虑了地方政府需要。1991年的证券与共同基金公开交易法案也对公开发行的债券作了明确规定。尽管当时缺乏经验，也没有专业的法律条文或证券监管条例，但在1996年，波兰的一些市政当局就开始了债券的发行，例如，格丁尼亚发行了3000万兹罗提的债券，以用于购买公共交通工具。
在波兰，无论是小城市还是大都市，债券都是一种很重要的融资工具。波兰的小城市对于债券融资表现出很高的兴趣。对他们来说，他们可以发行债券筹集资金为用于道路的改造、公共交通设施的改良、商场和住房的建设等等。平均而言，城市一般计划发行1000万~1200万兹罗提的债券，而一些规模较大的城市会发行更多。据统计，1996年，波兰的新发行债券总额就已达到2.5亿兹罗提。尽管随着预算收入的增加，设备改建也趋于增加，但是基建支出占收入的比率却没有改变。
在进入市政债券市场时，波兰的地方市政当局也面临着一些困难。一方面，他们没有发行证券的经验，而且也没有波兰专家给予协助。另一方面，潜在投资者对于市政债券这种他们尚未接触过的投资品种显得小心翼翼。
同时，发行商也要求建立一个二级市场。为了使波兰市政当局摆脱这些难题，美国和欧洲的一些组织也给予了一些技术上的帮助；波兰的银行也参与到了这个新兴的债券市场的建设中来，特别是在债券发行体系和结构的设计上做出了一定的努力。另外，市政发展署（MDA）也给予了帮助，它通过调查市政当局对于发债的兴趣以及发行的能力，进而决定他们最需要的帮助。
一些地方政府也会顾虑到市政当局发债可能会遇到一些障碍，包括对国债投资的税收优惠、大投资者对市政债券的较小需求、发行成本过高以及投资者对于市政债券投资的陌生等等。当时市政委员会的一些成员认为，波兰绝大多数的市政当局没有发行市政债券的专业知识，也没有合适的专家作判案决定，因此，市政当局需要外部的指导、人员的培训以及其他形式的技术帮助。
波兰对近年来市政融资手段的检查表明，市政当局一般倾向于向特别基金借款，尤其是向国家环境基金借款。但是这些借款只构成了市政收入很小的一部分。另外，大多数的波兰市政当局倾向于放弃使用银行贷款，这其中的原因包括市政预算收入的不稳定，还有城市的住房等借款抵押品的有限。
尽管如此，市政当局还是拥有了大量的借款经验，他们在资本市场的地位也得到了巩固和加强，投资者们也逐渐将他们视为可靠的金融合作伙伴。
虽然现在债券还只占了债务融资的一小部分，但相当一部分的市政当局已经很少使用银行贷款，转而依靠债券作为他们主要的外部融资方式。市政债券市场要比银行信贷市场发展更加迅速，这不仅仅是因为市政债券在波兰资本市场上是一项新生产品，而是波兰越来越多的金融机构对组织发行市政债券感兴趣。
相比于波兰发行市政债券的起始情况，我国的情况要远优于它。一方面我国的知识技术储备已经达到一定水平，更为关键的是，中国已经建立起与海外联系紧密的学术队伍，学术更新较快，对于市政债券发行的国际案例能有较好的掌握。另一方面，中国乡镇居民拥有巨大的储蓄存款，存在投资需求，再加上中国地方政府的信誉良好，稍加宣传，市政债券的销售不成问题。尽管这样的比较过于简单，但我们可以看出中国发行市政债券的机会已经渐渐成熟。
为此，我们应当做好以下几点：
1.从试点开始。我国的改革是渐进式的，同样在市政债券的发行中，有选择地挑选某些城市先进行试点，然后总结出经验教训再推广到全国，这是一种明智的选择，既可以降低改革的成本，又可以避免出现大的金融动荡。
2.发债数额应有所限定。地方政府有多发债、多支出的天然冲动。从我国目前的实际情况来说，我国的地方政府倾向于追求政绩最大化，不可避免地会出现地方政府可能滥用举债权的问题。根本地从转变政府激励机制入手，将其改造成追求社会效益最大化。
3.研究市政债券发行的市场。根据波兰的经验，采取正确的市场化的发债规则，将对于发债的成本甚至成功与否有关键作用。我们应当借鉴世界上其他国家成功发行市政债券的经验，采取市场化的原则，减少行政性指令或摊派，真正培育市政债券的市场。
另外，我们还应注意协调发行市政公债时的地区间资金流动，以及协调国债和市政公债的关系。在各方工作的协调配合下，我国的市政债券发行一定会对中国的整个财政金融体系产生积极的影响。（作者单位为华东师范大学商学院）计国忠
(中国建设报)

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