重点流域水生态环境保护规划 • 解读③ | 强化系统观念，推进水生态环境保护迈上新台阶

按流域开展水生态环境保护是以法律形式明确的治水方略。根据水污染防治法要求，“九五”以来，国家相继编制实施了五期重点流域水污染防治规划，压茬推进、久久为功，水环境质量得到显著改善。

近日，经国务院同意，生态环境部等5部门联合印发了《重点流域水生态环境保护规划》(以下简称《规划》)，规划名称由“水污染防治”拓展为“水生态环境保护”，充分体现了新征程上深入贯彻山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念、奋力建设美丽中国的时代要求，为新时期开展水生态环境保护提供了基本依据。

一、继往开来，准确把握“十四五”水生态环境保护历史使命

五期重点流域水污染防治规划取得显著成效。“九五”以来，国家先后将淮河、辽河、海河、太湖、巢湖、滇池、三峡库区及其上游、松花江、黄河中上游、丹江口库区及上游、长江中下游等流域列为水污染防治重点流域，“十三五”规划范围进一步拓展，水污染防治取得显著成效。2022年，全国地表水Ⅰ-Ⅲ类水质断面比例为87.9%，劣Ⅴ类水质断面比例为0.7%。与2015年相比，Ⅰ-Ⅲ类水质断面比例提高了21.9个百分点，劣Ⅴ类水质断面比例降低了9.0个百分点。

美丽中国建设提出更高要求。党的二十大报告提出，到2035年，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。这一目标落实到水生态环境保护领域，至少包含三个方面的内在要求：一是劣Ⅴ类断面、黑臭水体、城乡面源污染等制约水环境质量改善的主要问题得到有效解决，基础设施、管理机制等趋于完善，从根本上实现长治久清;二是全国各流域、各地区、东中西部、城市和农村生态环境质量实现整体性、根本性的同步改善，为人民群众提供更多优质生态产品，老百姓的获得感、幸福感和安全感明显增强;三是与经济社会发展水平相协调，水生态环境质量总体达到或优于发达国家同期水平，不仅包括水环境质量状况，还包括水资源、水生态状况。为此，流域水生态环境保护亟需在持续深化水污染防治工作的基础上，加快拓展到对流域生态系统的整体保护。党的二十大报告也明确提出，统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理，基本消除城市黑臭水体。

推动水资源、水环境、水生态三水统筹的格局基本建立。目前我国水环境质量虽大幅改善，但不平衡不协调问题突出，城市黑臭水体长治久清还需持续推进，农业农村污水治理亟待加强，新污染物、面源污染等深层次问题逐步凸显，水污染治理进入深水区。生态用水保障、水生态保护修复等基础相对薄弱，与发达国家普遍以水生生物为保护目标、开展生态流量适应性管理的方式相比，我国目前还处于探索起步阶段，2020年以来分批印发了重点河湖生态流量保障目标;美国、欧盟有关水生态监测评价及管理的法规要求已相对完善，莱茵河、密西西比河等已基本恢复到历史最好水平，但我国水生态保护修复处于刚起步阶段。“十四五”作为在全面建成小康社会的基础上向美丽中国目标迈进的第一个五年，亟需加快推进水污染防治向水资源、水环境、水生态“三水”统筹保护转变。

二、统筹兼顾，系统开展流域整体保护

与美丽中国建设相关领域一体推进。美丽中国建设是有机整体，涉及美丽河湖、美丽海湾、美丽乡村等领域，需要统筹实施。水与其他要素联系广泛、交互密切，流域水生态环境保护更要注重和其他领域一体化推进，发挥协同增效作用，全方位促进人与自然和谐共生。一是坚持降碳减污扩绿增长协同推进。《规划》从再生水循环利用、湖泊湿地生态保护等方面明确了减少排放、增强碳汇的协同增效任务。二是大力推进美丽河湖保护与建设。美丽河湖是美丽中国的重要拼图，《规划》从顶层设计与基层创新相结合的角度，提出要积极引导、大力推进美丽河湖保护与建设，使人民群众能更直观地感受到“清水绿岸、鱼翔浅底”的治理成效、河湖之美。

落实山水林田湖草沙一体化保护与系统治理。水作为活跃的环境要素，其循环运动将山水林田湖草沙、陆地与海洋、地表与地下环境连成为一个有机整体;推进“从山顶到海洋”一体化保护与治理，是从流域生态环境保护治理的系统性、整体性、协同性出发的必然模式。为此，《规划》提出推进地表水与地下水协同防治，强化陆域海域统筹治理，强化流域重要生态空间管控等任务，是对系统治理要求的具体落实和体现。

统筹水资源、水环境、水生态治理。《规划》用三个专章分别明确了“三水”的任务。水环境治理方面，在深化工业、城镇生活、农业农村、船舶港口污染防治的基础上，加强入河入海排污口排查整治，分类推进地级及以上城市建成区、县级城市建成区和农村黑臭水体治理，着力打通岸上和水里;水生态保护方面，强化重要水源涵养区保护和监督管理，开展河湖生态缓冲带保护与修复试点，同时在湖泊开放水域开展水生植被恢复试点，因地制宜通过就地保护、迁地保护、栖息地恢复等措施保护水生生物多样性，从陆域到水域全方位保护生态系统完整性;河湖基本生态用水保障方面，推动制定生态流量管理重点河湖名录和生态用水保障实施方案，推进生态流量管理全覆盖，并通过加强生态流量监测、江河湖库水资源配置与调度管理等措施予以保障。

三、点面结合，协调推进《规划》与攻坚战实施

正确理解《规划》与攻坚战的关系。《规划》以河湖为统领、流域为单元阐述了“十四五”时期水生态环境保护的普适性框架、原则、逻辑，同时兼顾攻坚战任务，用专章列出了长江、黄河的水生态环境保护治理重点，设置黑臭水体整治专节，是流域水生态环境保护工作的系统性部署。攻坚战紧盯基本消除黑臭水体、重点海域治理以及长江、黄河治理攻坚战等焦点问题，力争集中优势兵力取得若干标志性成果。因此，《规划》与攻坚战是整体推进和重点突破的关系，在实施过程中要注意把握、不可偏废。

协调推进《规划》与攻坚战实施。《规划》与攻坚战实施要坚持全局统筹和重点推进相统一，《规划》实施是一项系统工程，需进一步强化规划权威性和执行力，加大评估和调度力度，确保各项规划任务有效落实，为美丽中国建设全面夯实水生态环境基础;同时要注意突出重点，向攻坚战、国家重大战略部署倾斜。攻坚战实施则要聚焦标志性战役，发挥以点带面、示范引领作用，深入攻坚力求突破，但要注意防止攻其一点、不及其余的弊端。

重点流域水生态环境保护是深入打好污染防治攻坚战、推进生态文明建设的主阵地之一，涉及面广、复杂程度高，“十四五”要实现从污染防治为主向“三水”统筹治理转变，特别需要强化系统观念，统筹保护与发展、山水林田湖草沙、工程与非工程措施、政府企业公众等方面的关系，着力构建水资源、水环境、水生态治理协同推进的格局，推动“有河有水、有鱼有草、人水和谐”“清水绿岸、鱼翔浅底”的美好景象不断涌现，向着美丽中国建设目标奋力迈进。

作者：中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长 王金南

编辑：赵凡