垄断执法报告发布，供水行业的“易错区”及背后“诱因”

自2019年以来，市场监管总局连续4年编写发布《中国反垄断执法年度报告》，最新的《中国反垄断执法年度报告(2022)》于6月9日在市场监管总局网站进行发布，从工作综述、执法成效、行业执法、法治建设、公平竞争政策、国际交流、地方工作和大事记八个部分，全面系统展现了2022年我国反垄断和公平竞争政策实施进展情况和取得的积极成效。

2022年，反垄断执法机构共查处公用事业行业滥用市场支配地位案9件，主要涉及供水、供气领域，违反新修改《反垄断法》第二十二条规定，实施了限定交易、搭售或者附加不合理交易条件等行为。在这9起案件中，涉及供水领域的有6起，占比60%以上。

供水行业由于其天然的资源稀缺性和规模经济效益，自来水供应和服务在区域内由单个企业大规模生产经营比多个企业同时生产经营更有效率，由此带来了自然垄断的行业特性。此特性也就决定了供水企业在其服务区域内具有市场支配地位，即具备在相关市场区域内占有绝对市场份额、在相关市场具有控制能力、其他经营者进入相关市场难度大等特质。

在上述提到的6起案件中，供水行业滥用市场支配地位行为可大致分为三类，第一类为限定房地产开发商只能选择当事人负责供水工程施工，第二类为限定开发商只能向当事人购买或其指定的供应商购买二次供水设备，第三类为附加一些不合理的额外收费，如向临时供水用户收取押金，向开发商收取挂表押金、入网费、消防管道费等，向直饮水机经营者收取工程费用……

根据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条规定“经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处以上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款”，以及第四十九条“对本法第四十六条、第四十七条、第四十八条规定的罚款，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素”，这6起案件中，大部分供水经营者被处以了上一年度销售额3%的罚款，其中凤阳县益民供水有限责任公司因违法行为持续时间较长且程度较为严重等原因，被处以2020年度销售额4%的罚款，即1627702.77元，处罚比例较高(相关阅读：今年首个供水垄断被罚！这些重灾区，一个都别踩)；从违法所得金额上来看，最高被没收的违法所得为12553416元，上述提到的三类行为均有涉及，且持续时间较长。

01违规背后的供水行业痛点

近些年来，供水行业滥用市场支配地位的案例屡见不鲜。早在2016年，工商总局在全国范围内掀起了一场集中整治公用企业限制竞争和垄断行为的专项执法行动，引发业内高度关注。为此，E20环境平台专门组织了一场 “系统防范垄断风险，共建产业健康格局”为主题的沙龙，并将成果汇编成了《供水行业健康发展报告(2017版)》。2022年中国水网也做过相关分析报道，深入解析了垄断与二次供水之间的关系(相关阅读参见：水司深陷垄断风波，背后原因及怎么破?)。

总的来讲，我们不排除部分供水企业凭借市场支配地位干涉市场公平竞争以谋求自身利益的可能性，但更多的是本着提升供水服务效率和品质的初衷，却不慎触碰到法律的红线，尤其体现在红线内工程建设以及二次供水设备品牌限定方面。依照目前的政策要求以及发展趋势来看，红线内的供水管线以及二次供水泵房均由房地产开发商出资建设，而后期的运维管理却是交由供水企业进行统一的运维管理。出于节约成本的角度，开发商可能更加倾向于采用低价产品，导致施工质量和设备品质得不到保障，为后期的运维管理埋下了很多隐患，从而加重了供水企业的运维压力，也对城市供水安全造成了威胁。

为有效解决这一问题，部分企业对红线内的供水建设工程参与程度较深，以确保工程质量有保障，并且希望二次供水设施能够更加高质耐用，因此部分供水企业给出了二次供水设备的推荐名单。但是在这一过程中，由于相关法律意识淡薄，没有掌握好分寸等原因，造成了对市场的过分干预，无意中成为了滥用市场支配地位的“当事人”。

因此供水企业需要学会平衡保障供水工程及设备质量与维护市场竞争公平性之间的关系。在前期注重与主管部门和开发商之间的沟通，出台相关技术规程，合力推进红线内供水工程(包括二次供水泵房)建设的标准化工作。设计、施工等有关材料也要更加规范、清晰、经得起推敲;在过程中需要增强行业主管部门和供水企业在工程设计、隐蔽工程验收、竣工验收等关键环节的参与感和话语权，做到责权对等，以尽量避免由于前期施工的不到位导致的后端运维管理问题。

02垄断背后的暗流——不完善的价费机制

除了上述所提到的出于对工程质量的考量，在供水企业滥用市场支配地位行为的背后还存在着价费机制不完善的心酸。《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》(国办函〔2020〕129号，以下简称“129号文”)于2020年12月23日印发，旨在清理规范城镇供水供电供气供暖等行业收费，很多地方也及时对文件内容进行了响应(关于129号文执行情况的具体分析可见：129号文的地方供水实践怎么样了?这几个省市有亮点！)。

但是很多地方都是清理“费”先行，而忽略了及时完善“价”机制的重要性，从而导致了因清费带来的供水成本增加无法及时通过价格进行疏导，由此加剧了供水企业的经营压力。再加上部分地区水价调整周期较长，又缺乏配套补贴机制，导致供水成本倒挂现象加剧，供水主业的日常收入无法有效支撑城市供水安全与发展，成为供水企业试图从其他地方弥补亏空的诱因之一。当然，经营的苦衷并不能成为供水行业违反反垄断法的正当理由，但是滥用市场支配地位背后的原因确实值得我们进一步思考和解决。

129号文中提到“取消收费项目后属于公共服务范围的，应通过财政补贴、价格补偿等方式保障公共服务供给”，也就是说一些不应以“费”形式体现的公共服务投入，应以“价”的形式来体现，或以政府补贴的形式来进行补偿，从而推动公用事业的运营模式向着健康、稳定、长远的方向发展(相关阅读：新政快评！清理规范供水行业收费的背后到底是什么？)，如上海明确将城市基础设施配套费的使用范围扩大至住宅项目供水供电供气接入工程，从而有效缓解了因取消接入费而带来的供水企业运营压力。

03反垄断对政府、供应商的影响

以前各地市场监督管理局在供水领域的调查及处罚对象均为地方供水企业，但是国家市场监管总局于近期发布了一则行政垄断案，调查对象为地方人民政府：安徽某县印发的二次供水管理办法中要求在建的二次供水设施由建设单位委托取得特许经营权供水单位进行施工。这一行为被认为限制了该县新建小区二次供水设施工程建设市场的竞争，违反了《中华人民共和国反垄断法》第三十九条规定，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。最终，相关政策文件被废止，有关部门立即停止执行。此案件进一步彰显了国家对于反垄断的坚定决心，随着反垄断监管执法力度的加大，地方政府在制定有关政策文件时需要更为谨慎，尽量避免对红线内供水工程建设方面进行具有明显倾向性的表述，供水企业也会更加注重在工程建设方面的责权边界划分。

这一趋势也将对二次供水设备供应商产生不同程度的业务帮助(或冲击)。反垄断执法提升了市场公平性，鼓励了开放和多元化的竞争，激发了市场活力，但同时也可能会进一步加剧供水设备的低价竞争现象。因此在开放市场的同时，还需加强相关设备产品的质量监管与品质把控，引入产品全生命周期概念，从而更好地保障城市供水安全。

04写在最后

面对日趋严格的反垄断执法工作，供水行业在提升自我法律意识的同时，更需要去寻求一些可落地的解决方案。对于主动触碰法律红线的垄断行为，必须严惩不贷，但是对于被动违规的行为，在矫正的同时更需要关注其背后的原因，进行更深层面的认识与分析，以从根源上解决问题。

维护市场的公平和公正与有效保障城市供水安全之间本不存在对立关系，只是在实际操作过程中，由于各方立场不同，权责不统一，体系不完善等问题，导致了业态的不健康。这需要所有相关方共同去沟通、理解、并解决，是一个相对比较漫长的过程。

此外，随着大环境的不断变化，国家和地方政策要求的持续完善，供水行业滥用市场支配地位行为的界限和操作层面的评判准则也会随之变化，供水企业内部还需时刻关注有关信息，及时进行内部规章调整。

编辑：李丹