张悦：城市水业市场化改革的战略与实施

——在2005城市水业战略论坛上的发言
张悦(建设部城市建设司副司长)
二○○五年四月八日

清华大学和中国水网主办的这次第三届水业战略研讨会――典型案例的分析，我认为有重要的借鉴和实践的意义。中国有句古话：前车之鉴，后车之师。希望大家能通过此次会议，通过总结回顾中国水业的改革历程，从一些典型的自来水、污水改革过程中先行者的实践经验中获益良多。
这次会议得到建设部城市建设司的支持，因为其主旨和建设部推进市政公用市场化整个进程是一致的，我们也希望在这次会议上听到来自方方面面的一些意见和建议，包括一线基层的，地方政府部门的运营管理者，投资主体，咨询公司，法律工作者等等，以指导和督促我们的工作。在这一个民间的研讨会上，大家可以畅所欲言，自由提问，我也代表建设部祝愿本次会议圆满成功。
首先，我想谈谈我们在水业改革里的一些思路，以及水业改革的历程和下一步的工作重点。包括监管体系的建立，行业指导发生的一系列变化等。整个水业的改革，应该说来自于社会主义市场经济改革过程中对于投资资金的需求，来自于对效率提高和服务质量不断改善的要求，也来自于整个政府部门职能转变的过程的体现。

一、城市水业市场化改革进入第三阶段
第一阶段，打破垄断，开放市场。变革市政公用事业，尤其是水业，主要由政府部门或国有企业在政企不分的背景下来建设、运营和管理的情况。过去的政府部门，实际上是水业的微观的操作层，是直接进行投资、建设和运营的主体。开放的第一个要求，就是要不论市场主体的性质，国营的，社会资本的，包括民营和国外资本，允许并鼓励他们进入这个市场。2002年底，建设部颁布了关于推进市政公用行业市场化改革的意见，明确了城市水业改革与推荐市场化为主要方向。以招商引资为起点，逐步规范扩大市场准入，打破区域的行业的垄断，与此同时，我们不断的在改革水价，形成符合市场经济的水价形成机制，同时会同有关部门，下大力气，提高污水处理费。因为水业改革的市场化的基础是价格机制，这是推动改革的前提。应该说，这一阶段取得的成果，还是比较明显的。
第二个阶段，建设部颁布了基金管理办法，并引入竞争机制。2004年5月开始实施的市政公用行业特许经营管理办法，开始要求比较规范的建立包括城市供水和污水处理在内的特许经营的制度，把特许经营作为一种主要的模式，在中国水业改革里实践，来应用。在价格方面，提出了全成本的价格的概念，强化了准入过程里的竞争机制，所以竞争机制的引入和用制度来要求，是我们第二阶段的主要特征。因为只有竞争，才能在投资建设和运营提高效率，降低成本，消耗方面体现它的优势。这也是市场经济的核心和主要的特征。当然对于市政公用事业，尤其在城市水业，竞争应还是准入性的竞争或者讲有限竞争。因为它本身的自然垄断性，不可能是完全市场自由竞争的行业。
目前，既要完善前两个阶段，又要进入政府职能转变，建立健全比较规范的监管体系的第三阶段，也是最关键阶段。
首先，众所周知，国务院对市政公用事业的市场化高度重视。从一系列的重要文件和报告中看，十六届三中全会的经济改革决定中有半句话提出，垄断行业和市政公用行业推进市场化。温家宝总理的政府工作报告有一句话指出，要推进市政公用市场化。在国务院投融资改革决定里有一小段阐明了这个要求，在最近颁布的鼓励和引导非公有制经济的发展的若干意见里，有一整段是来谈市政公用市场化推进的要求。今年国务院领导的重点工作里也列入了推进供水供气等市政公用市场化进程的这项工作。所以在这个阶段的开始，市场化改革，尤其是供水供气等市政公用事业的改革，由部门的倡导和推进变成国家的一个重要任务，变成国务院的一项比较重要的工作。它的重要性，它的迫切性，也提高到新的层面。这是我讲的第一个含义。
其次，在这个阶段里，既要完善全面开放市场，引入竞争两个阶段的实践和经验，进一步用制度的形式来把它确定，同时要重点建立并完善以特许经营制度为主要对象的监管体系。今年一个重要的任务，我们要加快研究市政公用事业监管的意见或者是办法。从2002年推进市场化的意见，2004年特许经营管理办法以及尽可能在2005年或者2006年初出台的市政公用市场化监管的意见。这三步将初步建立我们在推进市政公用市场化的过程中的一个战略框架。其中监管体系的建立，我认为是重中之重。首先，监管不是计划经济时代的建筑和管理的意义，是政府职能的一个重要的转变。由直接的运作者变为市场监管者和公众利益代表者的一个自主建设。监管不仅仅是针对市场主体，同时，也针对政府，需要有独立的监管体系，需要有公开、公平的监管的制度，同时，对监管者也要提出明确的要求和规范性的规定。所以监管既是对消费者，同时也是对投资者的利益保障的一种承诺。从国际经验，以及国内的一些实践来证明，诚信有效的监管，是市场化成败的关键，但是我们也清醒的看到，这个过程涉及到部门的权利、利益，涉及到我们的制度，涉及到我们的法律法规。需要有不断的积累，不断的实践，不断的总结，所以，我讲，是需要有一个相当长的过程。实际上我们国家在这方面是空白的。

二、城市水业管理的分类和特征
总体上讲，政府涉及到的城市水业的职能应当有两大范畴，一个是以市场体制为核心和基础的监管工作，还有以规划、标准和相关政策制定为主要手段的行业指导。主要含城市供水，污水处理，回用和节水，目前不包括水资源的管理，另一个是一些非市场机制的内容，包括公益性的防洪和农业灌溉，以及水资源管理也包括水环境管理方面的若干政府的职能。水管理包括以下几个方面：
1、水资源的配置
水资源的管理，是我们水行政主管部门代表国家对水资源的配置进行统筹规划，更体现国家对于资源配置的政府职能，因为水法明确，水资源是国家所有，它站在政府的层面上根据各行各业城市和农村的客观需要来公正配置水资源。这个管理还以行政管理为主。行政审批还是其主要手段，比如说，对于取用水资源，履行政府配置的审批职能。如水资源的有偿使用，它是政府收的一种行政事业费而不是价格，是对资源的配置，体现资源价格的一种调节手段。而城市水业是以市场机制，以价格机制为主的这么一个行业的改革。所以，水资源的管理和城市水业市场化改革的监管，是在两个层面，不同性质的管理体系。
2、水环境的监管
水环境的监管，包括污水处理水质，也包括供水水质的卫生部门的监管。这种监管，是一种对最终产品，对最终的结果的一种执法性的介入。是属于执法监督里面的对结果管理的，对环境和外部负责的一种行政管理。通过排放标准的制定，污染容量确定，环境容量的核定，来对水业相关的外部条件进行管理和鉴定。还涉及不到对水业的各个环节里边的监督管理。而且特别重要的，环境的监督，卫生的监督，尤其是卫生的介入应当与直接的运作相分离。这样才有它执法监督的公正性，不是自己运作，自己监督。
3、资产的管理
资产的管理，资产管理最重要的目标是国有资产的保值和增值，它和水业的政府监管的公共利益性，不尽一致。
在公共利益和公共安全上，水业的政府监管部门是把安全和公共利益作为首要的，在必要的时候，它是第一的。然后资产的保值和增值要服从于这个目标，和资产管理的部分的目标有一致性，但是有不同的价值取向。当然，它涉及到统一的管理，包括投融资体系，资产的产权的转让等等，这里有它的共性。我要强调的是它有不同的价值取向。
4、行业的监管和行业的指导
这也是建设部长期以来一直在做的。水业监管的主要特征是维护公共利益和公共安全，同时要保障投资者的合法收益，合理利润。第一，水业具有比较强的刚性网络，体现了自然垄断的特征，消费者没有能力来选择它的服务对象和不同的产品。需要政府部门对水业进行监管，才能保证工作的力度。第二，我们的水业直接和千家万户相连，自来水出水，一旦有问题，可能在几分钟之内或者十几分钟之内，就会影响到千万公众的健康。它跟一般的产品通过市场的流转，有市场流通的环节不一样，它基本上没有流通环节，直接从制造厂到消费者追踪。所以对于这个行业，对整个运作过程的监管，就体现了它明显的重要性。我们发现的苏丹红等等，有一个重要的控制环节在市场的流通环节，我们的市政公用，包括煤气，包括自来水，往往没有这样显性的流通市场，所以它的监管，我提出来是全过程，全流程的，这是它的公共利益的特征所要求的，公共安全以及一旦出现事故，它的危害的广泛性，严重性和难以挽回性所决定的。
行业的指导，不同于行业的监管或者是水利的监管。这项指导职能，将逐步转移到行业协会。包括一些行业的自律，一些绩效平台自己来制定。一些服务标准，相关的一些服务的定额规定，技术进步等等。监管体系和行业指导，这两个性质是不一样的。一个是站在公共公众的角度和立场，一个是站在行业企业发展的立场，有它的共同性，但是又有不同的价值取向，这里作为一种行政改革或者职能转变的一种观念和理念提出供大家参考。

三、城市水业市场监管内容
监管的目标包括四方面，一个是保证公众和投资者的利益，第二建立公开、公平、公正的市场环境，第三，要提高效率，增进服务，第四，促进竞争，体现市场经济的主要特点。
鼓励非公有资本进入这个行业，涉及到政府，实际上包括政府的退和变，由以政府投资为主到政府投资作为保障和引导，大力拓宽各类主体的投资渠道，尽快解决我们市政设施不足，资金短缺的问题。同时政府部门应从直接的运作者变成指导者和监管者。这个过程很难，涉及到既得利益和部门权益，但是只有这种转变才能使政府真正代表公众利益，在社会主义市场经济不断深入的情况下，仅仅管行业，管企业，作为行业和企业的代表是不适应市场经济特征要求的。实际上我们政府部门的改革已经体现出这种趋势，只有根据市政公用事业的重要性，真正站在广大群众的立场上，搞好指导和监管，这个部门才有存在的价值和长远的意义。这是我的理解。
1、准入监管
建设部提出管理办法，主要的形式必须通过招投标，当然一些特殊的项目，是不是有非公开招标的方式，现在地方上，不是不允许，但是竞争性是它的主要特征。同时，政府企业的关系，在特殊权利授予以后，应该通过比较平等主体的合同和协议的方式来体现。不是管理和被管理的关系。在协议和合同的范畴里，我认为应该是平等的主体，当然特许权的授予代表了政府权利的展示。
2、设过程和运营过程的监管
建设过程监管，建设和采购的招标、投标还需要坚持。作为监管部门，如果对于承包主体的采购、施工等等这个过程里面，不管不问的话，没有尽责任。当然，是不是一定要通过招投标法，这在特许经营里没有明确规定，还是需要探讨的一个问题。但是主要的倾向，还是在建设过程里要体现竞争性和择优性。当然现在出现一些新的情况，投资主体本身是联合体，就包括我们的施工单位和设备制造单位的情况。我想，应该一开始投标的时候，在主体竞争的时候，就应该体现出它的优势和它的承诺。而不能在以后进行暗箱操作，要对公众透明，要对监管部门透明。工程质量包括设备质量的监管。我想这是无条件的，要有强制性的标准和安全为最高的要求。强化各方面的管理。
运营过程的监管讲了很多，我概括了四类。一类是质量，包括水质，要建立独立于企业之外的水的监管的体系；第三方的、独立的、受政府委托代表群众根本利益的这样一个过程。最近建设部一直在做这方面的研究，建立水质督查体系。第二类是服务的监管包括普及性服务，而不应带歧视性。既然是市政公用行业，在服务上可能就要体现出一种市场失灵，或者是独立于市场机制部门的机构。当然要有合理的经济的支持和政府的保障。第三类是成本和价格监管。价格不是一纸协议，一成不变的，价格会根据外界的变化，尤其是通货膨胀，原材料涨价等等（而变化）。有一部分市场主体能够消化，有一部分是需要调价机制来解决。前提是必须有成本监管，成本的真实性和合理性，必须在整个运行过程里透明。为价格的调整鉴定真实的基础。这些不一定是物价主管部门都能做到的，应该是行业监管部门对成本的真实性和合理性，以及通过绩效平台的比较，体现效益性、成本在这方面的消耗；提出一个基本的监管意见。最后是安全运行监管，包括设施的完好率，整个过程的原料的质量，要进行消毒等等。
3、行政行为监管
监管同样包括对城市政府的监管，城市政府在新兴市场化改革，签订特许经营合同等等过程之中，是不是体现出公正、合理，代表公众利益，还是短期行为，还是暗箱操作，还是藏有腐败行为等等。所以中纪委，纪律检查委员会把我们的市场化改革推向特许经营的过程中，把各项都列入了一个纲要的范围，这里主要是对监管部门或者是政府部门在运作过程中，规范性进行硬性规定。在目前出台的一些办法里，我们规定了上级主管部门要参与和指导城市的市场化改革方案的论证。重要的特许经营协议，或者服务合同文本，要上级主管部门备案，同时，要求公示、公开和公开参与。在监管意见的制定和研究中，这方面应当有所具体，更有加强。所以监管不是仅仅对投资运营者的监管，同样是对特许经营的另一方或者活动主体的另一方的政府部门的监管。这需要监管部门的独立性，或者是监管今后的独立性，这在我们国家还存在法律障碍。但是这个目标应该是明确的一个趋势。在国外，监管机构被称为第四部门，所谓三权分立以后，出来第四权利，集有限的立法、司法为一身，监管机构将来是第四权利机构。
在我们国家，当然要有一个过程，要与我们的政治体制改革相吻合，但是监管的独立性和公正性应该在制度设计里开始体现。如国家安全监督总局成立以后，将供水事故列入了特大中大事故。所以我们把安全机制作为我们监管的全过程，全流程监管的一个要求。这是其它行业，或者说一般的行业所不能体现的。
(中国水网)

编辑：全新丽