突发公共事件：绕不开的话题

作者：郭兴旺
人类文明在不断进步的同时，人类社会的复杂性和不可预见性也在与日俱增。现代社会在一定意义上可以说是风险社会。在人类的历史长河中，任何一个国家或地区都会面临这样那样的突发公共事件。特别是处于转型期的中国，面临着应对突发公共事件的严峻挑战。
一、突发公共事件的界定和特征
突发公共事件是从公共行政管理角度研究危机的专用术语，主要是指突然发生，造成或者可能造成重大伤亡、重大财产损失和重大社会影响，是对公共安全、社会稳定、国家政权有较大影响的突发公共事件或状态。突发公共事件大都具有危机的特质，或者说具有向危机事件转化的潜质。因此，在一定意义上突发公共事件也叫突发公共危机事件。
现实生活中，危机形态各异，变化诡谲，但综观各种突发公共事件，大都具有爆发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点，而且相互交织，处置不好会产生连锁反应。具体来讲突发公共事件有以下几个共同特征：
一是突发性。突发公共事件虽然是由一系列细小事件逐渐发展而来的，有一个量变过程，但事件爆发的时间、规模、具体态势和影响深度，却经常出乎人们的意料之外，即事件发生突如其来，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，而且事件大多演变迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。伊朗首都德黑兰在1月28日下午5时（当地时间）发生的地震，仅持续了10多秒钟，就造成50个村庄遭到严重破坏的严重后果，其中四五个被彻底摧毁，死亡人数达600多人。
二是公共性。危机的内涵包含个体、组织和社会等各种主体，但突发公共事件则是专指在公共管理范畴内的危机事件，其影响和涉及的主体具有公共性。当然，突发公共事件的直接涉及范围不一定是在普遍的公众领域，但是事件却会因为迅速传播引起公众的关注，成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。也就是说，虽然突发公共事件可能源于他人、它地，但是在一个开放的、动态的、回应的社会系统中，来自感知的强刺激使得公众身心紧张，对事态严重关注，从而促使政府必须要通过调动相当的公共资源，进行有序的公共组织协调才能妥善予以解决。如美国发生的炭疽菌攻击，实际发生案例并不多，但造成的影响和恐慌却是全国性的。
三是不确定性和多变性。不确定性表现在原因、变化方向、影响因素、后果等各方面都无规则，事件瞬息万变，难以准确预测和把握。不确定性和人类理性的有限性使得人们在事件面前往往无所适从，更增强了恐慌感并扩大不安全感。
四是事件的多样性，也称事件的独特性。突发公共事件的发生发展具有不同的情景，在表现形式上各有特色，事件的独特性导致难以照章办事。突发公共事件的分类有近百种之多，而且同样的事件发生的时间、地点、原因及变化的趋势又各不相同和千变万化。
五是危害性。不论什么性质和规模的突发公共事件，都必然不同程度地给社会造成破坏、混乱和恐慌，而且由于决策的时间以及信息有限，容易导致决策失误，造成无可估量的损失和社会危害。而且危机往往具有连带效应，可能引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机。1986年发生的苏联切尔诺贝利核电站的核燃料泄漏事故，其造成的危害直至现在仍未消除，有关专家预测该事故的影响将延续100年。在社会领域，任何一个突发公共事件，都有可能把潜在的社会矛盾引发出来，威胁整个社会的稳定。
突发公共事件的危害性突出地表现在：公众生命受到威胁；经济上遭受重大损失；正常的生产和生活秩序遭到破坏，造成社会的局部动荡和混乱；此外，突发公共事件还会给人们心理造成无法用量化指标衡量的负面效应。
六是信息的有限性。由于突发公共事件的随机性和不确定性，很多信息是随着事态的发展而演变的，而时间的紧迫性，使得决策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及时，并且在信息的反馈和处理过程中，信息的准确性和有效性也难以保证，导致信息失真。这是对决策者最严峻的考验。
突发公共事件会对社会的规范秩序和人们的正常生活带来诸多负面影响，具有极大的危害性，毫无疑问，是非常态的负面事件。但从总体来看，在现今社会，伴随着全球化和城市化进程，突发公共事件日益频繁，波及面更为广泛，影响更加深远，这些都要求我们对突发公共事件的属性进行重新审视和评判。
从哲学角度讲，危机就是冲突和矛盾达到不可调和时的产物。矛盾是物质的普遍状态，是自然界和人类社会的普遍现象。全部科学发展史不仅证明了矛盾的普遍性，而且证明了正是矛盾的暴露，冲突的平息，问题的解决，事物才得以发展，社会才得以进步。不管哪一种突发公共事件，其实质都是事物本身潜在的矛盾和问题积聚激化后的表现形式。危机是必然发生的偶然事件，突发公共事件是每一个社会形态和政府管理体系都会面对的挑战。在人类社会中，冲突无所不在，所谓“天有不测风云，人有旦夕祸福”，作为政府，在抵御火灾、风暴、地震、洪水等各种自然灾害的同时，还要面对疾病传播、环境恶化、社会动乱等社会事件。作为企业组织也不例外，美国《危机管理》作者菲特普曾对财富500强的高层人士进行了一次调查，高达80％的被访者认为，现代企业不可避免地面临危机，就如人不可避免地要面对死亡。其实，在分析社会危机产生和发展的根源时，西方学者基于人性假设，把社会危机和人性联系起来的理论，也从另外的视角说明了突发公共事件是社会固有的常态现象。
现实也印证了这一点。一是突发公共事件日益频繁和多样化。除火灾、地震、海啸、空难、骚乱等传统危机事件外，恐怖袭击、疫病传播、生态灾难等新的突发公共事件形式不断出现。二是影响广泛，蔓延迅速。全球化的发展，国家间联系密切，突发公共事件波及的范围空前广泛和不可控制，从而导致危机的种类、数量和规模都有所上升。三是持续性明显加大，破坏性呈上升趋势。现代社会相互依存的特征日益明显，单一危机很容易演变为复合型危机，产生连锁反应。四是都市生态凸现脆弱。城市是现代文明的标志和象征，但高密度的人群、繁密的交通网络、关联度极高的基础设施等也使城市面临的风险增加，遭受的危害增大。OECD的研究表明，从1950年到2000年，无论是从事故发生的数量还是由于灾难造成的死亡人数和经济损失来看，世界范围内突发公共事件呈上升趋势的特点都是明显的。尽管人们对我国目前是否进入安全事故高发期有不同的看法，但我国安全生产面临着严峻的形势却是不争的事实。无疑，单个突发公共事件是非常态的负面事件，具有多变性和危害性。但就整体而言，突发公共事件确有其客观性，伴随人类始终。无视突发公共事件的客观事实，只能招致更大的损失和危害。
突发公共事件和所有的危机一样具有双重性，既是危险，也是机遇。危机并非绝对的坏事，因为危机往往又是生机、转化的开始，“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”。正如美国管理专家诺曼·奥古斯丁所说：“一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。发现、培育进而收获潜在的成功机会，就是危机处理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机处理的典型特征。”中国的汉字也圆满地表达出危机的内涵，即“危险加机遇”，危机事件是“转机与恶化的分水岭”。在社会领域，突发公共事件具有社会的安全阀和促进社会进步和发展的功能，可以为社会的发展提供一次进行变革、改进和创新的机会。需要说明的是，突发公共事件由危险向机遇、由“危机”向“问题”的转化，并非是自动实现和完成的。只有正视并解决突发公共事件所表现出来的问题，善于总结经验教训，才可能将危机转化为促成革新的动力和转机。能否应对和战胜挑战，实现这种转变，需要全社会的共同努力。
二、我国突发公共事件的分类
突发公共事件林林总总，事件的多样性或独特性，令人眩晕。认真研究和合理确定突发公共事件的分类，对于明确责任、制定预案、科学组织、整合资源具有重要意义，是做好突发公共事件应对和处置的基础性工作。
突发公共事件的分类可以有不同的维度，如从主体、性质、诱因、范围的角度进行分类。即便是从同一个角度，也有不同的划分办法，如从突发公共事件的诱因，有学者将突发公共事件分为两类：自然灾害和社会事件。比较常见的是将突发公共事件分为三类：自然灾害，如地震、火山爆发、水灾、风灾等，是由自然原因引起的；二是人为事故，又称技术事故，如交通事故、生产事故、爆炸、人为火灾等，通常与科技发展的负面作用和人为失误有关，在现代社会有日益增多的态势；三是重大社会事件，又称社会秩序型灾害，如社会骚乱、恐怖袭击、外敌攻击和入侵。
综合各种关于危机和突发公共事件的分类标准和办法，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件大致可分为五大类。
第一类是自然灾害，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾7个分类。第二类是事故灾难，包括安全事故、环境污染和生态破坏事故2个分类。第三类是公共卫生事件，包括重特大传染病疫情、重特大动植物疫情、食品安全与职业危害事件3个分类。第四类是社会安全事件，包括重大群体性事件、重大刑事案件、涉外突发公共事件3个分类。第五类是恐怖袭击、危害国家安全事件乃至外敌入侵。追溯危机管理的源头可以发现，对危机的处理就是从军事和国家安全开始的。
关于突发公共事件的分类，目前国际上还没有统一标准。世界各国的分类都是基于各自的国情，做法不尽相同，并且是不断变化调整的。各类突发公共事件之间又会相互影响、相互交叉。当然，这种划分标准只是相对的，有些突发公共事件很难说明是自然灾害还是人为事故，而且不同类型的突发公共事件是可以相互转化的。例如，洪涝灾害、重大事故都会衍生防疫问题，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件都会诱发社会稳定问题。
三、我国公共安全面临的严峻形势和突发公共事件的特点
突发公共事件是公共安全的最大威胁，它给人类带来的灾难是沉重的。美国“9·11”事件使2797人丧生，直接损失3000亿美元，间接损失达5000亿美元。联合国有关机构测算，这一事件使当年世界经济增长率减少1个百分点。去年12月26日，印度尼西亚苏门答腊岛附近海域发生强烈地震并引发海啸，影响到印度尼西亚、泰国、印度、斯里兰卡、马尔代夫、索马里等东南亚、南亚和东非国家，造成重大人员伤亡和财产损失。据世界货币基金组织和世界银行今年1月22日公布的对印度洋地震海啸的调查结果显示，灾难所造成的死亡和失踪人数达到约30万，损失总额超过64亿美元。我国目前正处于经济和社会的转型期，公共安全保障基础相对薄弱，与经济高速发展的矛盾越来越突出，公共安全形势严峻。
第一，重大自然灾害频发、分布广、损失大。中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，重大突发性灾害频发，百分之七十以上人口，百分之八十以上工农业和城市，受到各种灾害严重威胁，全国二十二个省会城市和三分之二的百万以上人口的大城市均位于地震高危险区。全国有2／3的国土面积不同程度受到洪水威胁，特别是长江、黄河、淮河等七大江河中下游地区，集中了全国1／2的人口，3／4的工农业产值，洪涝灾害的威胁更为严重。崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，在我国各地均有分布，随着人类活动的加速和气候变化等因素的影响，地质灾害的发生频度、密度以及范围都呈增长趋势。
第二，安全事故总量居高不下，重大、特大和特别重大事故时有发生。一九九○年至二○○二年，中国安全事故总量年均增长百分之六点二八，最高时增长达百分之二十二。近几年每年因各类事故造成13万多人死亡，70多万人受伤，平均每天各类事故夺走300人生命，直接和间接经济损失约2500亿元。在安全生产领域，我国的煤矿安全问题尤显突出，2003年我国的煤炭产量约占全球的35％，事故死亡人数则占近80％。2003年我国煤矿平均每人每年产煤321吨，效率仅为美国的2.2％、南非的8.1％，而百万吨死亡率是美国的100倍、南非的30倍。
第三，公共卫生形势依然比较严峻。多种传染病尚未得到有效遏制，据统计，全球新发的30余种传染病已有半数在我国发现，有些还造成了严重后果。化学品泄漏和食品安全隐患大增，事件接连不断。外来生物入侵也严重影响了人民的生命安全和经济发展。
第四，从社会安全方面来看，近年来一些地方爆炸、投毒、杀人、绑架等恶性暴力犯罪发案率上升，犯罪形势向动态化、组织化、职业化和智能化的趋势发展。转型期社会问题引发的群体性事件持续增多，呈现出跨区域串联和连锁反应特点，甚至引发局部地区社会的不稳定。群众上访居高不下，信访总量仍呈上升趋势。
第五，国际形势依然复杂，地区冲突不断，台独、民族分裂和东突等恐怖势力猖獗等。
据专家估算，上述公共安全问题每年给中国造成经济损失计六千五百亿元人民币，约占GDP总量的百分之六。按2003年国际劳工组织的方法测算，仅工矿企业事故损失就约占GDP的4％。
此外，随着经济社会快速发展，我国公共安全还面临诸多新的挑战。比如，正在兴建的一批重大建设工程，有的处于自然灾害频发地区，重大突发性自然灾害对这些工程构成潜在威胁，而且存在诱发次生灾害的可能；高技术和信息产业的高速发展，在为国家和个人提供全新发展机遇和生活空间的同时，也带来了新的安全威胁。
当前，我国突发公共事件有以下特点：
1. 突发公共事件的种类越来越多，涉及的领域多元化。我国不仅自然灾害频繁，随着社会的转型，政治、经济、社会等各个领域的突发公共事件也日益增多。首先，人类生产生活活动领域不断扩大，人类对自然界的掠夺破坏不断加剧，自然灾害的种类在增加。其次，随着科学技术的发展和国际交往的扩大，我们也面临着来自生物因素、有毒化学物质、核辐射、电脑病毒等的潜在威胁。第三，由于全球化，不恰当的现代医疗活动，城市化、环境变化、社会行为模式和生活方式的变化等使得我们所要面对的疾病威胁增多。第四，经济快速发展，转型期出现的制度漏洞和真空，一些大规模的生产事故和人为灾害时有发生。第五，社会转型中出现的一些新问题所引发的社会冲突日益增多。
2. 突发公共事件频次高，规模大，危害性呈增长态势。我国自然灾害的发生频率远远高于世界的平均水平；安全生产事故居高不下；公共卫生事件时有发生；群体性突发社会事件的次数、参与人数呈上升扩展态势。随着突发公共事件扩散力、传染力的增强，突发公共事件波及范围不断扩大，给社会带来的危害也越来越大。这种危害增大不仅表现在直接的生命、财产损失，也表现在引发社会恐慌心理，影响人们的正常生产生活秩序，产生社会的混乱和不稳定。
3. 诱发突发公共事件的社会性因素不断增多，群体性社会突发公共事件呈上升、扩大的态势。我国正处于经济转轨和社会转型的关键时期，许多深层次的矛盾和问题逐渐显现，诱发突发公共事件的社会性因素不断增多。有资料表明，近年来，我国劳资关系、劳企关系紧张，纠纷、冲突呈上升趋势；社会秩序受到破坏，各类犯罪、治安事件日益突出；各类交通、火灾、工伤、建筑事故频频发生；腐败案件不断增加，大案要案比例越来越高；社会不稳定因素增多，社会突发事件影响范围越来越大，涉及人群越来越多，参与主体多元化；多种矛盾和问题相互交织，社会突发事件性质复杂，持续时间长。
4. 突发公共事件信息扩散的速度加快，波动方式多元，震动频度增大。随着现代信息技术的广泛运用和迅速普及，交通设施和工具的现代化，信息传播的快捷方便使得突发公共事件的扩散性增强，一些突发公共事件特别是群体性社会事件的组织程度增强，影响范围和震动频度扩大，波动方式多元，处理难度加大。
5. 突发公共事件波及的范围越来越广，国际化程度加大。社会的复杂性和关联度日益提高，突发公共事件内在扩张性大大增强，诱发一系列的衍生和次生灾害和事故，形成灾害和事故链。随着经济全球化和对外开放的扩大，我国与世界的联系越来越紧密，一些突发公共事件在空间上波及的范围越来越广。如2003年发生的非典疫情、2004年的禽流感，其波及范围涉及众多国家和地区。
四、我国突发公共事件的多发区
这里的多发区并非指地理区域，而是指易发公共安全事件的领域。我国地域辽阔，经济社会发展基础比较薄弱，又处在体制转轨的关键时期，各种社会矛盾比较突出，诱发突发公共事件的因素增多，可以说，各种突发公共事件都有可能随时发生。但比较而言，下述领域，发生突发公共事件的机率更大，或者说是我国突发公共事件的多发区。
1. 自然灾害。我国是世界上自然灾害最多、危害最严重的国家之一。根据国际上关于自然灾害标准化统计方法推算，我国1500年前即隋代时，自然灾害平均每年1.6次，以后逐步上升，达到现在的每年3.9次，2030年可能会达到4.1次。我国江河众多，地形地貌复杂，降雨时空分布不均，是自然灾害的基本因素，人类经济工程活动的增强，是自然灾害呈上升趋势的主要原因。根据最近几年的统计，全国人为因素诱发的地质灾害占总数50％以上，随着社会经济的发展，人类对自然的干扰和破坏越来越强烈，诱发自然灾害的作用也将越来越强烈。
2. 安全生产。我国安全生产之所以事故频仍，形势严峻，原因是多方面的。首先，我国生产力发展水平不均衡，非公有经济发展迅速，既有现代化的企业，同时也有众多的手工作业的落后的小企业。据分析，在发生事故的企业中，小企业和个体经营的占75％。第二，安全生产基础比较薄弱。企业本身安全投入不足，该更换的设备没有及时更换，很多设备带病运转。第三，科技投入不足，科技在安全生产领域贡献率很低。第四，重生产、轻安全，重经济利益、忽视安全管理。在实际工作中，一些地方和企业单纯追求眼前经济效益，置安全生产于不顾。第五，从业人员整体上安全素质低。这些年所发生的安全事故，绝大部分都属于责任事故，违章指挥、违章作业、违反纪律造成的。
3. 金融风险。金融突发公共事件的可能类型包括：银行挤兑；股市爆跌；技术故障；金融机构倒闭；境外金融冲击；金融危机；其他突发性事件引致的金融突发公共事件等。当前，我国金融风险的主要特点是：融资结构扭曲，我国间接融资比例过高，信用过分集中于银行，经济发展中的许多问题都直接表现为银行的风险，金融体系内风险向银行集中；金融体系的潜在风险不断暴露和扩张，少数银行机构资产质量不高，不良贷款比例较高，历史遗留问题较多，少数机构资本金不足，资不抵债，已不能按期支付到期债务，隐藏着较大的信用风险和流动性风险；社会乱集资、乱设金融机构、乱办金融业务，金融秩序混乱，隐藏着很大的风险；各种违法违规活动比较严重，金融领域面临很大的恶意犯罪风险；金融产品不断信息化和多元化，金融创新在加速了金融业发展的同时，也进一步加剧了金融市场的不稳定；分业监管体制下控制金融风险的能力薄弱，我国金融市场本身发育不成熟，监控体系不甚健全，防范能力较弱，大量外国金融机构的进入对我国的金融行业将产生巨大的冲击。
4. 信息安全领域。信息安全是信息化发展的必然产物。信息安全问题主要是网络基础设施的安全和网上信息内容的安全。当前我国信息安全领域面临的主要问题有：基础信息技术严重依赖国外，对引进的信息技术和设备也缺少必要的管理和技术改造；网络、媒体和电信亟待制度化、规范化管理；信息安全管理体制不够健全，信息安全管理部门条块分割、各行其是、相互隔离、沟通协调不够，造成了一定的漏洞和真空；信息安全意识淡薄，对系统瘫痪、黑客袭击、病毒感染等信息安全事件缺乏警觉；信息安全产业仍处在起步阶段，产业化和规模化水平、技术含量有待进一步提高；网络犯罪、思想渗透和文化侵略，极大威胁社会的安全和稳定，互联网络上的渗透与反渗透更加激烈。
5. 社会领域。失业、贫困、犯罪是社会领域的突出问题。在社会转型期，社会整体结构、社会资源结构、社会区域结构、社会组织结构及社会身份结构都在发生着重大转变，传统社会控制机制失去了基础，由此引发的矛盾和问题是社会突发公共事件产生的基础性根源。我国经济的快速发展伴随着地区发展差距、城乡收入差距和个人收入差距的扩大；体制转轨过程中利益和结构的调整引发的矛盾和问题增多；社会的就业压力日益增大；在此基础上个人挫折感和绝望情绪的增强；加上公共服务资源配置得不到合理调整，社会保障体系不完善和滞后，非政府组织不发达，社会沟通和宣泄渠道不畅，利益表达机制和协调机制不健全，等等，都是社会问题激化和社会不稳定的重要因素。
6. 公共卫生领域。我国人口众多，经济社会发展相对滞后，许多传染病仍未得到有效控制，新发传染病不断增多；工业化和城市化的快速推进带来了环境恶化、职业伤害、病谱改变等公共卫生问题；经济转型和管理滞后，化学物品中毒泄漏和食品卫生安全事故日渐增多；经济全球化和对外开放，传染病传播和外来生物侵害途径更加复杂多样；农村人口占全国的70％，农村地区是我国公共卫生防卫体系中的最薄弱环节。
7. 民族宗教问题。民族宗教问题历来具有复杂性，经济转轨和社会转型使新时期民族宗教问题增多，民族分裂势力、邪教组织和境外敌对势力的恶意挑拨和煽动都使事件日渐增多和日趋复杂。
（作者单位：国务院发展研究中心办公厅）

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