环境商会：城市水业改革的思考与建议

中国水网编者按：城市水业近年来的改革之路走到今天，取得了很大的成绩，也面临着一些困惑和来自各方面的误解。全国工商联环境服务业商会针对水业改革中的一些关键问题进行了研究、思考，并在近日举行的媒体沙龙上进行讨论，以下为《关于城市水业改革若干问题的说明》全文：

全国工商联环境服务业商会关于城市水业改革若干问题的说明

以特许经营为标志，城市水业的系统改革沿着引入市场机制之路走过了5年。城市水业是关系国计民生的基础性行业，其改革与产权、价格、监管、产业、市场等因素密切关联。随着水业改革的深入，覆盖面的扩大，对改革方向出现了不同的声音。尤其是对一些供水改革中的资产、价格等敏感问题产生了争论。如果看待这些问题，关系改革发展的方向，环境商会作为行业组织在充分调研的基础上，代表同业企业提出以下观点和看法。

一、关于资产溢价

资产定价在经济学和金融学领域是难点问题之一。国有水务资产，因其从未进入过市场，故其市场价格还在发现之中，令这一问题尤为复杂。一般而言，水务服务由于是自然垄断经营，因此资产价值由服务水量和服务水价决定。
    国际上虽然有不同的模式，但是还没有一个公认的标准对水业资产价值进行评判。但是有一点，简单以净资产价格对水务资产定价，其价格显然不能反映真实价值。

目前国内通用的资产评估法是针对竞争性领域的资产评估办法，不适用于公用事业领域的“特许经营权”这一战略性资产的评估，这种评估体系是对现有国有资产的不合理评估。在这一层面上，目前的资产转让价值其实是反映了目前价格政策体系下的水务资产的价值。

目前的水务资产“溢价”之争，反映出一个迫切的问题，我国有必要在更高的立法层面对水务资产的转让做出规范。现有的国资监管体系，更多地是针对完全竞争行业，而无法适应公用事业资产的转让。

另外，采取公开招标形式进行资产转让必然指向“价高者得”的结果。具体到某个项目，由于价格体系是一个开放体系，因此参与竞标的各方依据各自的经验建立了不同的定价模型，从而导致价格的巨大差异，主要是商业行为。大部分社会企业，特别是全球化的战略投资运营集团，依靠全球化资本运作和运营经验及其强大的综合能力，在看重中国经济发展的潜力及城市化的迅猛发展的背景下，加上良好的服务价格预期，表现了其对中国水业市场的信心，是中国水业改革的进步力量。

各类社会企业往往也是迫于环境，为适应现在的模式而进行资产性收购的。因此应呼吁整个行业回归到以提升服务水准、质量为目标的考量标准上来，提倡定价转让，在服务价格和服务水平上竞争。水务改革目标除资金以外，应注重其所带来的附加值，即能否通过引进新的技术工艺及服务理念来提高水质、提升服务，并维护国有资产的正常升值，以平衡消费者、资产所有者及运营商三方面的总体利益。

二、关于水价上涨

“水价上涨”的客观性：经济发展确实带来了结构性上涨，但是不能因为惧怕物价上涨就不发展经济了，不应单纯以价格来评判改革成就，中国改革开放30年上涨的不仅是水价。

如果社会企业对水价有较大预期，也主要是基于目前的价格管理政策，而目前的价格管理办法主要是针对传统企业而设定。至于说，“民营社会运营商一来，水价就涨”，是一种事实根据不足的说法。水价是否上涨与当地水务行业是否进行了市场化改革，没有必然的联系。这是一个因为水质提升及成本提高所带来的普遍现象，不是民营社会企业所独有。在一些地区，改制后水价确实上涨了，但是在另一些地区，没有改制，水价也在上涨。还有一些地区，改制了，但水价仍旧保持不变。

就是某些地区的水价有所调整，也应具体问题具体分析，要科学了解其原因。首先部分上涨是因为满足广大人民日益提高的对水质的需求而进行必要的技术改造而带来的成本提高；其次是生产要素上涨所引起的上涨；另外就其内容而言，往往是由自来水公司代收的水资源费和污水处理费的增长。

面对污染日益严重的源水，为了提高水质并符合新的饮用水卫生标准，专业运营商陆续对厂网等供水设施进行了技改和技术升级，如，浦东通过“浦威水质”服务率先将水质服务网络延伸到居民社区。上海的自来水费在过去五年中始终保持了不变。

最后，作为公共产品，水的价格是由政府控制的，牵一发而动全身，一般不可能乱涨价，要经过价格管理办法确定的繁琐而严格的程序，还要经过公开听证会的审议。

建议完善价格形成机制，改变简单依据合法成本和净资产收益率的定价体系，逐步转变为依据行业合理成本和合理收益率的定价体系。使企业的价格预期更加明确而合理，鼓励优秀企业的可持续发展。

三、关于期末回购

“期末回购”的资产价格难以准确确定，是特殊历史条件下的个案项目。随着行业对资产认识的提高“期末回购”的问题已经逐渐成为历史遗留问题。在最近的合同中，如海口、天津等新项目中已经不存在。纵观五年来水业的发展过程，相关的合作模式和合同都在逐渐完善中，应以发展、公正的眼光来看待这个问题。另一方面，在政府处于水务资产绝对控制方的前提下，随着相关法规的不断完善，我们有理由相信前期项目的期末回购问题可以妥善解决。

四、关于垄断和水安全

中国水务市场的系统服务开放仅有五年时间。虽然在这五年中，社会水务企业取得了不小的发展，但他们的市场地位离垄断仍遥不可及。从处理量来说，在供水领域，21家主要社会运营商的合计市场占有率约10%，排名第一的威立雅水务实际市场占有率不到3%；在污水处理领域，市场化程度略高，23家主要社会运营商的合计市场份额约略为25%，其中排名第一的天津创业环保占有率5%。在水务市场中，除了BOT项目以外，绝大部分的供水项目都是由地方政府、或地方政府的投资机构控股的。根据相关法规的规定，作为公用事业的水务资产需由政府控股，社会企业处于从属地位。

社会企业远未对中国水务市场产生垄断。依据我国的相关界定，目前的城市水业无垄断地位。

中国已经有了《反垄断法》，《反垄断法》反对的是“市场支配地位滥用”。在一个特许经营合同中，运营商的行为是受到严格监管的，在市场中，根据相关法律法规运营商永远一般无法取得支配地位，更不要说滥用支配地位。最重要的一点，运营商没有定价权，无论是水费还是污水处理费，都是政府定价。

中央和地方政府作为水务服务的法定责任主体，依据法律拥有水资源、负责制定相应法律法规、出台技术标准、确定水务服务价格、选择水务服务的实现方式、监管水务服务质量等等。作为运营商，需要忠实地履行契约承诺，否则根据合同必然被取消其服务资格。政府依据法律赋予的行政权利，可以依法驱逐一个不合格的服务商。而社会专业水务企业的法律地位非常清楚，他们只是通过与政府建立某种契约关系，在一定范围内，代替政府履行水务服务职责。这是“特许经营”的基本含义。

四、社会运营商为水务行业带来了什么？

社会企业依托的是资本，资本具有逐利性，需要回报作为支撑，这是所有行业引入社会企业的共同点。

但是，社会资本也做出了应有的贡献。自中国水业改革开放以来，五年内社会资本的专业水务公司对中国水业的健康发展，为水业更好地适应公用事业的性质，并更好地服务于消费者，为相关企业做大做强做出了巨大的贡献，并为中国公用事业发展带来了全新的国有与民营合作的发展理念。

首先，社会企业首先带来了资金。这对经济快速发展、城市化迅猛发展的中国来说尤为重要。不仅满足了新增扩建项目的需要，更推动了老厂及管网的改造。

其次，社会企业引进了大批前沿技术。通过对世界级先进技术和管理服务的引进和消化,当地的供水水质和服务得到迅速提升，一方面满足了消费者日益增长的水质要求，另一方面提升了企业的综合实力。如管网管理，浦东、重庆、马鞍山、常州、昆明等改革项目都不同程度地引进了国内供水管网GIS（地理信息系统），在此工作基础上，浦东还正在研发国内首个水质模型。在深圳，合资后的深水集团引进了国内首个流动管网检测设备（AQUADIAG），在不开挖路面的前提下，可在任意一点检测管网的健康状态，大大提高了管网寿命，降低了维护成本。在改革开放的过程中，水处理技术也得以快速提升。如供水领域引进的快速滤池不仅大幅提高了水厂生产能力，还节约了宝贵的土地资源；而新型生物曝气滤池等技术在污水处理厂的应用，同时体现了提高处理负荷、提升出水水质和节省占地的三大优势。

再者，融入了先进的管理及客户服务理念。多数企业已经获得ISO9002国际管理体系认证。浦东地区将水质中心实验室、管网控制中心和客户服务中心的功能整合进一个“水中心”，确保资讯的高速、畅通传递，保证对各类事件的及时处理。这种方式在浦东地区取得成功后，又反过来被西方发达国家所借鉴。专业运营商在一些地区还主动接手二次供水服务，承担末端供水的重任。

最后，专业投资运营企业是可持续发展的坚定倡导者：

1) 企业社会责任：参与社会公益活动和开展全民环保节水教育、与学术机构和科研单位的合作，就环保和可持续发展的相关课题进行研究，推动中国环保事业发展

2) 健康与安全生产：在民营运营商接管项目后，在员工健康与安全方面都有显著提高，遵循国际标准建立了员工健康与安全准则，近年来，陆续有一大批民营社会运营商项目通过了严格的健康与安全国际认证，大幅降低了劳动事故发生率，保证了员工健康。部分水厂已经获得了OHSAS18001国际认证。

3) 员工发展：民营运营商在全员接收原企业员工后，通常通过培训来提高员工素质。在培训方面投入大量资金，建立完善的培训机制，全面提升员工自身素质和未来职业发展潜力。

4) 绿色环保、节能减排：许多民营社会运营商能够自觉地强化其自身的环境责任，并通过国际环境认证体系（ISO14001，ISO14004）来切实提高项目运营的整体环境标准。在国内通过ISO14001认证的企业中，大部分是社会的环境服务企业。通过技术创新，建立紧凑型、环境亲和型水务企业，最大限度地提高土地和能源利用效率、提高可再生能源利用率，实现水务设施“零排放”，正在成为国内社会水务企业的大趋势。

中国水业自改革开放五年来，得到了前所未有的发展，取得了骄人的成绩，社会企业介入为中国水务的蓬勃发展做出了巨大的贡献。但正如改革开放三十年来，所有行业的改革历程一样会触及某些人的利益并带来一定的阻力，但这阻止不了水业改革开放的深化，商会呼吁以整个行业发展的大局为重，以消费者利益的大局为重，以客观、公正、科学和发展的眼光来看待中国水业的市场化机制的进程。（中国水网）

编辑：全新丽