水权和水市场

—谈实现水资源优化配置的经济手段

汪恕诚

　　作者的话：这篇文章是为中国水利学会2000年年会准备的讲话提纲。1999年3月30日我在中国水利学会第七次全国代表大会上的讲话，提出了“实现由工程水利到资源水利的转变”的观点。那篇讲话，不能看作纯学术的理论文章，而是我从水利发展的实际出发提出的对水利工作的要求，是为了开展一场“中国水利如何面向21世纪”的大讨论，是尽作为领导的职责。同样，“水权和水市场”这篇文章，虽然谈的是水利经济学问题，但我绝不是这方面的专家，只是我国水利改革和发展的实际已经迫切要求我们去研究和解决这方面的课题。我抛砖引玉，以引起大家对此问题的重视。
　　今天借水利学会这个舞台讲一些观点。在这个舞台讲话相对自由一些，学术会议可以自由研讨问题。
　　我到水利部工作快两年了。回顾这两年的工作，去年主要是忙防洪工程，今年主要是抗旱。年初出现了12场沙尘暴，从北方一直刮到南京和杭州，紧接着是旱情不断发展，哈尔滨、沈阳、长春、大连、秦皇岛、天津、北京、青岛、威海、烟台等城市纷纷告急。今年的干旱，有人称之为“世纪龙年干旱”。我们即将迈入新世纪的门槛，干旱应该给我们带来哪些启示呢？
　　第一，中国是一个水资源短缺的国家，随着社会经济的进一步发展，水资源短缺的矛盾将更加突出。我们现在面临三大问题：洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化。从发展趋势来讲，随着社会经济的进一步发展，水资源短缺的基本矛盾将会更加突出，水资源短缺已经成为我国经济和社会发展的严重制约因素。我们分析任何问题，一是要讲清现状，二是要展望未来，因此我这里讲了两段话：一段话是，中国是一个水资源短缺的国家，这是一个命题；另一段话是，随着社会经济的进一步发展，水资源短缺问题将更加突出，这是讲的未来。
　　第二，由于我国特定的自然地理条件，水资源时空分布严重不均，北方地区水资源不足的情况更为突出。
　　第三，水资源不足的矛盾突出表现在城市。城市水资源不足的问题，将越来越成为水资源供需矛盾的焦点。目前，我国的粮食产量能够保障十二亿五千万人口的粮食安全。到2030年，我国人口将发展到16亿，到那时，我们可以在农业用水总量不增加的情况下，保障16亿人口的粮食安全。但随着我国社会经济的进一步发展，淡水需求总量还将会有较大增加，这主要是工业用水和生活用水的增加。到2030年，工业用水约需增加1000亿立方米，生活用水将由现在的200多亿立方米增加到500多亿立方米。我国现在城市化的水平比较低，8亿人在农村，农民的收入很难提高。如果8亿农民有4亿进了城，剩下的4亿农民的收入水平肯定会有所提高。据专家论证，未来中国淡水资源需求的增加量主要表现在工业用水、生活用水方面，说穿了就是表现在城市用水上。以前这个矛盾被掩盖了，这次干旱使矛盾暴露了出来。
　　第四，随着社会经济的进一步发展、城市化进程的加快，为了缓解水资源的紧张状况，除了大力抓好节约和保护水资源之外，跨流域调水已经成为我国北方许多城市的必然选择。我们现在一方面缺水，一方面浪费严重，这是事实。但现实又告诉我们，比如烟台、威海等城市，那里已出现非正常节水、非常规节水，已经影响到了人们正常的生活。因此，虽然节水的潜力还可以挖，但是从现在来看，采取这些措施已经不足以解决许多城市的缺水问题，跨流域调水已经成为我国北方许多城市的必然选择，其中包括南水北调。
　　第五，调水必然带来水资源供需关系的变化。原来是通过当地的水来平衡自己的需求，现在从远距离调水，必然产生水资源供需关系的变化。要充分发挥调水工程的功能与效益，就必须认真研究水权和水市场的问题，研究实现水资源优化配置的经济手段。比如，通过调水工程实现调水之后，与原来的水的关系如何处理，如何用经济手段进行调整。再比如，黄河断流问题如何解决，地下水严重超采引起生态、环境破坏问题如何控制，有限的水如何分配，水价上调的理论依据是什么，污水排放谁来治理，等等。这些都涉及一个水权问题，是需要我们从理论上加以回答的。
　　我现在只是提出一个思路，希望大家一起来研究、实践，在实践中解决这个问题。
　　我刚才举了许多例子，归纳起来就是：上游和下游、地表水和地下水、农业用水和城市用水、经济用水和生态用水之间，水资源利用的尖锐矛盾怎么解决；供水与需水、短缺与浪费、开源与节流、用水和防污之间的水资源管理的辩证关系如何处置。也就是要通过水资源的优化配置，提高水资源的利用效率，实现水资源可持续利用，这是21世纪我国水利工作的首要任务。在水资源短缺问题日益严重的今天，研究水资源的所有权、使用权和水市场问题，是摆在我们面前的一个十分重要而又迫切的课题。下面主要从八个方面来分析。

　　一、水资源和水资源的利用

　　关于水资源的定义，在各种资料里可以查到很多，我认为1977年联合国教科文组织(UNESCO)的定义比较确切，即：“水资源应该指可利用或有可能被利用的水源。这个水源，应具有足够的数量和可用的质量，并能够在某一地点为满足某种用途而可被利用。”这里讲的水源显然不是指水的发源，而是指能够在某一个地点为满足某种用途而可被利用的水的来源。
　　水资源怎么能变为“可被利用”呢？天然水经过工程措施，才能够被人们所利用，这是个很重要的概念。古代的农村，人们去河里挑水，不属于我们研讨的范围，是不是老百姓从河里挑一挑水就收一毛钱，这也不是我们讨论的范畴。在现代社会中，人们建大坝、水库用于发电、蓄水，修水闸、渠道用于引水、灌溉，打水井用于抽取地下水等等，这些都是工程措施。采取工程措施就必然要有资金投入，会形成固定资产，必然要研究产权问题。而产权就有产权归属问题、产权收益问题和产权经营问题。因此，研究水资源的开发利用问题，首先要研究水工程的产权和产权收益问题。

　　二、产权和产权收益

　　天然水经过工程措施以后，才能被利用，才能实现人们的某种需求。工程投入有两种：一种工程投入是无偿的，或者讲100％是资本金。第二种是有一定效益的工程，如供水工程，有一定效益，可以收水费，就需要、或者可能、或者应该向银行贷款。在市场经济条件下，能够向银行贷款才是高明的，才是市场运作。我们现在搞工程，能够贷款的就一定要贷款，但是有一个前提条件，就是贷款必须还款，要有还本付息的能力，其他部分靠资本金注入。
　　工程建成后，在运行过程中，必然要发生材料费、折旧费、大修费、管理费、人员工资、税收等等费用，这些都是运行成本。另外，还必须考虑到，既然有一部分可以有投入产出，那么由谁来投入呢？按照以往的做法，是由国家无偿投入。如果要进一步发展，尤其是供水，世界发达国家都在搞私营化，私营化就要有私人资本金注入，投入就必须有产出，就有一个资产的收益问题，就是资本金的回报率问题。
　　采取工程措施必然要发生三个经济财务方面的问题：一是偿还银行贷款和支付得息；二是运营成本、利润和纳税；三是投资者的收益，即资本金回报率。这三个问题在研究产权时都是必须考虑的。
　　修建水工程，就有一个许可的问题，就有一个获得水资源使用权的问题，即水权问题。

　　三、水权和水权的分配，水权的定价

　　么是水权？最简单的说法是水资源的所有权和使用权。有的文章里面还把经营权写进去，我认为只有在有了使用权的前提下，才能谈经营权，最主要的是所有权和使用权。按照我国的《水法》，水的所有权属于国家。我们研究的重点是水的使用权问题。下面，我们分析一下水权的分配问题。
　　第一，用水的需求大体上包括四种，即人的基本生活用水，农业用水，经济用水和生态用水。
　　第二，流域分水与地域分水。作为一个流域，有上下游之间的分水问题。还有地域分水问题，是指在一个省、一个地区或一个县的范围内，有地表水、地下水，有主水、客水，有过境水，什么水给谁用，都有一个分水问题。
　　第三，其他分水。如水能、水域、水质，也都有一个水权的分配问题。
　　下面谈水权分配原则中的优先权问题。我讲三点意见。
　　第一，首先人的基本生活用水要得到保障，每个人都享有同等的基本生活用水权利，就是人人都能喝上水，而且一定是对人体健康有保障的洁净的水。
　　第二，优先权因素。一是水源地优先原则。在处理上下游关系的时候，水源地是优先的；主客水之间，主水是优先的。二是粮食安全优先原则。作为中国这样一个大国，粮食安全最重要，今年遇到干旱，先把农业用水停下来，这是指的局部地区，并不影响全国的粮食安全，全国的粮食安全必须得到保障。三是用水效益优先原则。一立方米水产生的经济效益，谁的效益好，就优先配置到谁那里去，这是社会进步的表现。四是投资能力优先原则，也就是说水资源的闲置与开发的关系。五是用水现状优先原则，即要注意现实的水资源开发程度。这些都是在水资源分配上应考虑的因素。
　　第三，变化着的优先权。比如说粮食问题，粮食相对比较充裕时，与粮食紧张的情况下对农业用水的分配应该是不一样的。另外，用水还要考虑生态和社会的稳定等因素，因此优先权是变化的。
　　下面讲水权的定价问题。水的使用权应该是有偿的。在计划经济条件下，是政府定价的原则，亏损由财政给予补贴。我这里要谈的是，在市场经济条件下，为实现水资源的优化配置，应该实行的定价原则。这里有一个很重要的观点，就是水价不要单纯理解为我修了工程，要维护这个工程，需要收多少钱，更重要的是，水价是水资源优化配置的一种手段，这点非常重要。要灵活运用水价的涨落、调整，实现水资源的优化配置，这是最根本的。水权的定价应该区分各种情况，比如说从需水的角度来讲，生活用水、农业用水、工业用水、生态用水怎么定价，居民、宾馆、洗车业、洗浴业等社会用水怎么定价，大田作物、蔬菜、经济作物怎么定价，重工业、轻工业和其他工业之间怎么定价。从供水水源的角度来看，地表水（包括水库水、湖泊水和河道径流）、地下水，主水、客水，如何确定不同的水价。从水资源总量的角度来考虑，当地的降雨、流域的降雨、水库的存水、地下水的水位等等，都是定价时需要考虑的。水权的定价受到需水、供水、水资源总量三个因素的影响，需要不断地调整和变动。不同的用水户，在不同地区的不同时间，使用不同水源的不同量的水，其资源水价是不同的。要获取水的使用权，是要缴费的，这个费是为实现水资源的优化配置服务的。

　　四、水价和水价的确定原则

　　如何确定商品水价?我认为应该包括三个部分：第一个部分是水资源费或叫水权费，实际上可以命名为资源水价；第二个部分是生产成本和产权收益，就是前面介绍的工程水价；三是水污染处理费，就是你用了水以后，排出去的是脏水，脏水必须处理，叫环境水价。也就是说，从理论上讲，水价有三个组成部分，即资源水价、工程水价和环境水价。资源水价卖的是使用水的权力，工程水价卖的是一定量和质的水体，环境水价卖的是环境容量。三者构成完整意义上的水价。今天讲的水价的三个组成部分，并不意味着将来这三部分都进商品水价，有的可以用税的办法，有的可以用费的办法，有的可以用附加的办法解决。水价的确定应该是“动态渐进、相对稳定”的。
　　这里必须说清楚一点，水价、电价跟全社会生产力的发展密切相关，因此有一个社会和市场的承受能力问题，讨论水价和电价的时候既要考虑需求，也要考虑社会承受能力。
　　商品水价的确定要有利于满足各类用水的要求；有利于实现水资源的优化配置，提高水的使用效率；有利于改善生态系统和防治水污染。总之，要有利于实现水资源可持续利用。

　　五、水市场

　　水市场与商品市场有所区别，水权是有价的，在获得水的使用权以后，可不可以转让，能不能进行交易，这个课题马上就提出来了。比如南水北调，我这个城市购买了水权，占有了一定股权，当水用不了而某个城市又需要用水时，为他供应水实际上就是我的水权的转让，这种转让能不能有偿进行。再如，水资源短缺的时候，各类用水需求会发生竞争，也存在水权转让问题。随着城市化进程的加快，城市必然要占用农业用水，出现农业用水向城市用水的转移；就全国来讲，粮食生产总量还要保持那么多，就需要别的地方增加粮食生产，就又和当地的用水发生了竞争。这些都存在水权的转让和出售问题。水权的转让和出售，使水的利用从低效益的经济领域转向高效益的经济领域，提高了水的利用效率。这对社会的进步显然是有利的。比如说从农业灌溉用水转让到工业上去，可以增加产值，获得更大的经济效益。但讲水权的转让并不是放弃农业灌溉，而是通过高效节水灌溉和加强管理，把农业节余下来的水权让给城市，做到农业和工业的协调发展。
　　工业本身也有节水和水权转让问题。目前我国的工业单位产值耗水量远高于国际水平，节水工作十分重要。同时，工业企业之间也存在水权转让问题。
　　水市场如何建立呢？我想应该有几条原则：第一，要认识到水是商品，是有价的；第二，水权是有价的，是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的；第三，水权是可以转让、可以交易的；第四，通过核算，通过协商，最后由政府来定价。但水市场又不是一个完全意义上的市场，而是一个“准市场”。其原因有四条：一是水资源交换受时空等条件的限制；二是多种水功能中只有能发挥经济效益的部分，比如说供水、水电等，才能进入市场；三是资源水价不可能完全由市场竞争来决定；四是水资源的开发利用和经济社会发展紧密相连，不同地区、不同用户之间的差别很大，难于完全进行公平自由竞争。

　　六、政府宏观调控

　　关于宏观调控我想讲三点。第一，必要性。正因为水市场是一个准市场，它不可能离开政府的宏观调控。对这个问题胡鞍钢同志写过一篇文章，即《转型期水资源配置的公共政策—准市场和政治民主协商》，这篇文章讲的是水权和水市场。水市场命名为准市场，在准市场里面有一个很重要的命题，就是把准市场和政治民主协商结合起来，这篇文章大家可以看一看。凡是带有公益性质、带有垄断性质的行业，政府宏观调控都是必须的。第二，实现水资源有效管理的途径。就是政府宏观调控、民主协商、水市场调节三者结合。第三，组织形式。政府宏观调控以什么形式来出现呢?要实现水资源的优化配置，必然要实现水资源统一管理，也就是说，水资源在什么范围内实现统一管理，才能在这个范围内建立水价和水市场的机制，才能够实现水资源的优化配置。一般地讲，水资源统一管理有两个重点，一个是流域的统一管理，一个是城市用水的统一管理。对流域的统一管理，今年黄河不断流这件事充分论证和说明了水资源统一管理是有实效的。对城市水资源统一管理，由于原来的三定方案各个部门都有分工，在三定方案没有修订之前，上级主管部门要求还是按原三定方案来办。对这个问题我要说三句话：第一，水资源统一管理是改革的必然趋势。第二，各地根据自己的实际可以选择自己的管理体制和管理模式。第三，在各主管部门的三定方案没有改变以前，成立的水务局的不同业务仍归口原部门来管理，该请示还是要请示。比如上海水务局成立了，涉及到水利部的事情到水利部请示汇报，用水利部的规程规范，参加水利部的会议；属于城建部的参加城建部的会议，贯彻城建部的政策法规。现在根据温副总理的批示，中编委正在组织班子进行调研，研究水的体制问题。这次五中全会精神已经写进去了，要改革水的管理体制。我个人认为，如果没有水资源的统一管理，水资源的优化配置，就很难落到实处。

　　七、实例分析

　　先讲南水北调。这次南水北调的论证方案，征求了国内知名专家的意见，跟有关部门也进行了沟通，并向国务院领导同志作了汇报，总的来看对我们的方案还是比较肯定的。这次的方案有三个特点。第一个特点是从水资源配置的角度来研究南水北调的必要性。也就是说我们把水资源配置作为南水北调的理论基础。我们算了四笔账：一是黄淮海地区水资源现状如何，二是充分挖掘节水的潜力能够节约多少水，三是在黄淮海地区还有没有潜力可挖，四是经济的发展、社会的进步还需要多少水。四笔账并在一起来确定中国北方地区的缺水量。如果不能如期把水调来，就会制约经济社会的发展，或者导致生态系统更严重的破坏。这样的论证就具有了科学性。第二个特点是南水北调终究工程规模比较大，投资比较多，因此无论是东线、中线还是西线，都要搞分期实施，不是一次达到规模。这样做的第一个好处是投资可以省一点，第二个好处是随着经济的发展，需水量的增加，不断增加规模，适应性好一点。总的叫“先通后畅”。以东线为例，东线现在是江苏境内通过九级泵站，已经到了山东省边上，今年干旱他们抽了100多亿立方米水。这次引黄济津，从位山闸到天津，这是南水北调东线方案中从黄河到天津的线路。中间就缺一段，在山东建四个泵站、一个穿黄洞，五个工程总投资30亿～35亿元，这一段工程作为东线一期工程。一期工程完成后，长江水就可以进入天津，作为应急水源。第三个特点，用“水权”的理论来建设和经营管理南水北调。在计划经济情况下的调水工程，缺水量指标往往很高，漫天要价。而通水以后，又反过来喊水贵、用不起，导致工程建成后老达不到设计规模。这种资源浪费非常明显。总结国内几乎所有的调水工程，都程度不同地存在这个问题。怎么办?以中线为例，现在各个城市都在要水，就按每个城市的要水量按比例确定相应的股权，实际上确定股权就意味着花钱去买南水北调的水权，你要得多，股权就大，资本金就得多拿，掏钱买水权或者掏钱买股权。资金从哪儿来?可以把现在的水价逐步提高到南水北调通水以后的水价。这样做起码有三个好处：一是现在涨水价有利于节水；二是可以比较合理地确定分水指标和资本金；三是南水北调通水以后，水价可以平稳过渡。这样，国家给政策，允许现在水涨价，涨价的钱拿来作为资本金注入南水北调。总理听了汇报以后，肯定了建立南水北调基金的设想。这是一个非常重要的决策。这样很可能就走出一条水利的新路子来，形成一个国家宏观调控、公司市场运作、用水户参与管理的新体制。通水以后，实行两部制水价，即容量水价和计量水价。什么叫容量水价?就是买了水权，用和不用都要交钱。计量水价就是用多少水交多少钱。在这种体制下，才有可能把水充分利用起来，真正发挥南水北调工程的效益。东线在江苏省内已经形成水系，水系不仅仅用于调水，还是排水通道，洪水来了还排洪，还有航运，水系是很复杂的，江苏可以自己组建一个有限责任公司。前几天已经挂牌成立了苏北供水局，逐步按照公司运作。往北进入山东后，仍然搞一个国家控股的，三个省，包括天津市入股的东线供水有限责任公司。江苏供水公司和东线供水公司是买卖水关系，按协议或合同供水。这种体制实行国家宏观调控下的市场运作。
　　第二个例子讲山东省。前几天，温副总理到山东省视察引黄济津工程，我给山东省领导讲了15分钟的水权。我当时讲了有关山东省的三个层次的问题：第一，山东是处在黄河流域下游的最后一个省，但是用水超过了指标，超指标就意味着超用的那一部分水权，是上游省份转让给你的，而这种转让应该是有偿的。山东省超用水的那部分水价应该实行高价，促使你搞节水。多收的水费给上游转让出水权的省份，专项用于节水。这样，上游省份也会搞节水，因为他认识到搞节水节余下来的水权留给下游省份，自身可以获得补偿。如果建立这种机制，上下游都会朝节水的方向去努力。第二，现在山东省境内用水，有的是用地下水，有的是用黄河水，有的是用天然降雨水库水。当南水北调通水后，如果不用水权的理论，不用水价的机制去调整，就会继续超采地下水，继续大量引用黄河水，而不用长江水。我们搞南水北调想改善生态环境，结果没有改变，调水工程却闲置着。所以，一定要按水权的理论调价，要使各种用水水价大体协调。要实现水资源优化配置，就要用价格杠杆，抑制地下水的开采，黄河按计划用水，不足部分用长江水补给，各类用水水价基本平衡，收上来的钱按照不同的供水企业内部核算。第三，是往胶东调水。这项调水工程也同样存在着我刚才介绍的南水北调那种情况，水权理论也应该适用于胶东供水。
　　第三个例子，讲一下引黄入晋。引黄入晋工程是一个比较雄伟的工程，工程量巨大，远距离送水，有300多公里的洞子，五级泵站，630多米扬程。调水到太原后，水价是比较高的。调水工程的经营就会遇到很多困难。因此，我们让部里发展研究中心与山西省订了合同，专门研究引黄济晋工程的水价问题或者讲水权问题。我非常看重这件事情，当把引黄入晋工程的经济账算清楚，把太原市的水资源真正实现优化配置了，就会对全国的供水形成很大影响，就会搞出一个范本。这个水账我让他们分成两个部分：首先，从万家寨引水，到进入太原市自来水厂，原水价、成本价到底要多少？采取哪些措施能够把水价降到可以承受的水平?第二，原水进入太原市以后，如何用水权的理论去配置水。希望他们能搞出一个成果，而且一定不是仅仅停留在理论探讨层次上的成果，不是纯学术论文，而一定要能够解决实际问题。

　　八、几点结论

　　(1)明晰产权和水权是深化水利改革，实现水资源优化配置的必要前提。
　　(2)有偿水权的提出是建立水市场的理论基础。
　　(3)资源水价是水价组成中最重要、最活跃的部分。
　　(4)水价的不断调整和水市场的建立是水资源优化配置的重要手段。
　　（5）政府宏观调控、民主协商、水市场调节三者有机结合，是实现水资源的有效管理和优化配置，提高水资源利用效率的体制保证。