污水治理建设项目投资存在的问题及对策

崔俊华1，樊明远2
(1.河北建筑科技学院城市建设系，河北邯郸　056038；2.中国国际工程咨询公司，北京　100044)

　　摘　要：剖析了我国城市污水治理建设项目投资中所存在的问题，提出了解决这些问题所应采取的对策：重视建设项目的前期工作，建立科学的收费机制，拓宽投资渠道和力争实现处理设备的国产化等。
　　关键词：污水处理；建设项目；投资问题；对策
　　中图分类号：TU992.01
　　文献标识码：B
　　文章编号：1000-4602(2001)05-0036-03

　　我国2000年城市污水排放总量大约为402×10⁸ t，排水管网普及率不到70%，污水二级处理率25%左右。与发达国家相比，我国现有污水处理设施在数量上的差距是相当大的。分析其主要原因是城市污水处理事业一直被认为是社会公益事业，建设投资主要来源于国家和地方的专项拨款；同时，污水处理设施建成后，运营费用很难保证，以致不少城市建设一座污水处理厂就等于背上一个包袱。
　　当前城市污水治理建设项目的实施受制约的是投资问题。因此，如何拓宽投资渠道，合理利用资金，保障运营经费，需要认真研究和尽快解决。

1　项目投资存在的问题

1.1对城市污水系统的投资严重不足
　　我国历年对城市污水系统的投资占GNP的比例是：20世纪50～60年代为0.010%～0.030%，70年代为0.006%～0.012%，80年代为0.020%～0.034%，90年代为0.093%～0.62%。发达国家如美国、日本、德国、法国对城市污水系统的投资占GNP的比例是：20世纪70年代分别为0.29%、0.55%、0.32%、0.53%；80年代分别为0.80%、0.75%、0.88%、0.53%。从上述数据可知，虽然20世纪90年代我国对城市污水系统的投资比前40年有了大幅度提高，但投资总量和比例仍低于发达国家20世纪80年代的水平。总的来说，建国至今对城市污水系统投资总量和比例过低已造成城市污水处理设施严重不足，我国水环境污染严重恶化的局面仍很严峻。
1.2工程建设造价越来越高
　　城市污水建设项目的工程造价从20世纪80年代后期以来，增幅相当大。以规模(5～10)×10⁴m³/d的污水处理项目为例，污水管道的单位工程造价：1987年和1994年分别为10～14 元/km和42～55 元/km，二级污水处理厂(含污泥处理)的工程单位造价：1987年和1994年分别为300～400 元/m³和1 650～1 900 元/m³。从上述数据可知，污水管道和污水处理厂的工程造价从1987年到1994年增长了4倍左右。
　　工程造价增幅大是多因素的，其中物价上涨是主要因素。除工程原材料、设备和人工费用等上涨过快外，征地和拆迁等间接费用也大幅度提高了，有的项目间接费用达到了工程造价的30%～40%。另外，利用国外贷款购买昂贵的进口设备及有的工程提高建设标准，都使工程建设的造价成倍提高。
1.3资金筹措困难
　　城市污水处理建设需要大量资金，过去这方面建设资金的主要来源是从城市维护建设税的收入中解决。但城市建设维护税收入有限，且主要用于支付各项城市基础设施建设和管理所需费用，因此分配给城市污水建设项目的投资是不多的。
　　近些年来，城市污水处理建设项目利用了大量国外贷款进行建设，包括世行、亚行、日本和欧美等国家的政府贷款。由于利用国外贷款进口设备的价格与国内设备相比要贵4～6倍甚至更多，而且借贷要付息并迟早要还本，在征收关税和增殖税后的工程建设投资总额还要增加，因此利用国外贷款作为资金来源是不得已的权宜之计。
　　预计到2010年，我国城市污水处理率和排水管道普及率分别达到50%和90%，建设项目总投资约需1 800多亿元。可见城市污水建设项目的投资来源和筹措问题十分突出，它将直接影响到城市污水治理目标的实现。
1.4　投资利用状况不尽合理
　　有些城市对建设项目的前期工作重视不够，可行性研究不够深入，在没有认真进行全面规划和技术经济论证的情况下，依据局部理由提出要建设一步到位和标准过高的建设内容，加大了建设工程造价，使投资不能合理利用。如有的城市在污水管网还很不完善的情况下，就建设或提出建设标准较高的污水处理厂；有的城市污水处理厂不从实际情况出发，就选用了处理标准较高的工艺技术方案，建成后其作用得不到充分发挥。上述问题在部分利用国外贷款项目中尤为明显。

2　应采取的相关对策

　　城市污水治理是一项艰巨的任务，针对污水建设项目投资中存在的问题，今后应采取的相关对策建议如下：
　　①重视污水建设项目的前期工作
　　建设项目的前期工作是项目实施的基础，而可行性研究是前期工作的重要组成部分，是合理利用投资和控制投资额度的关键环节。为使污水治理的建设项目技术合理、经济合算、运行可靠，达到投资的预期效益，要重视建设项目的前期工作。
　　目前，在城市污水处理项目可行性研究报告的评估中，反映出可研报告普遍存在的深度不够、质量不高的问题。鉴于城市污水处理项目日益增多，在我国对城市污水处理建设项目还缺乏足够建设经验的情况下，应加强建设项目的可行性研究，使可行性研究报告真正起到根据需要与可能，控制建设项目规模、内容、标准、投资和对效益进行分析的作用。在总结以往经验和汲取国外有益经验的基础上，建议制定城市污水建设项目可行性报告的编制要求，同时应严格建设项目可研报告的评估和审批程序，对建设项目加强宏观调控，提高投资效益。
　　②尽快建立科学的收费机制
　　建立科学的城市污水排放和治理的收费制度是发展城市污水处理事业的重要保障。目前，国家和政府主管部门虽已制定了排污收费制度，但具体收费办法还需进一步落实。收费的污水量应按用水量的80%～90%计，对不同的排放水质实行差别计价，并根据排放水质征收超标排污罚款。
　　近期，根据国情和付费者的经济承受能力，总的收费额度应能保证城市污水处理厂的正常运营。要加快与市场经济的接轨，逐渐使收费额度应能保证污水处理的正常运营和设施更新改造以及建设新的污水治理项目的所需资金。利用价格政策调节合理排水需求，促进企业推行清洁生产工艺，提高人们的节水意识，消减排污量。为尽快向市场经济过渡，污水处理管理部门要逐步向企业化方向发展，如成立排水公司等。
　　③拓宽城市污水建设项目投资渠道
　　要加快城市污水处理项目的建设，必须多方面筹集资金。现阶段应进一步深化投资体制改革，建立由财政投入、市场补偿、有偿使用、合理计价的多层次、多元化的投资渠道。
　　a.地方自筹。除在城市建设维护税中拿出一部分资金进行城市污水系统建设外，应征收城市排水设施有偿使用费和超标排污罚款，对新增污水量收取污水处理建设增容费。还可根据当地经济承受能力，在污水收费机制未建立前的过渡阶段，收取污水处理项目建设费。如北京早在20世纪80年代就已开始征收污水处理建设费：排水为800 元/(m³·d)，新建住宅为8 元/(m³·d)。
　　b.国家贷款或专款。在目前情况下，国家投资仍然是城市污水建设项目的主要资金来源之一。对地方自筹确有困难的城市，国家可给予一定比例的低息或贴息贷款；对于涉及区域水污染防治的项目，国家应从专项基金中拿出一定比例用于有关城市污水项目的建设。
　　c.继续利用国外贷款，争取国外赠款。在近期这仍是一种筹措资金的办法，但应对其加强宏观控制和制定有效的具体管理办法。鉴于污水处理的环境效益和社会效益显著，而污水处理行业目前尚不能按处理成本加微利来收取运营费，建议国家对污水建设项目中利用贷款采购国外设备的进口关税和环节税给予减免。
　　d.社会集资。按照“谁污染，谁治理”、“谁受益，谁投资”的原则，由地方政府给予补贴的集资办法是我国城市污水处理建设筹集资金的发展方向。如常州市三座污水处理厂都是利用集资的办法建成的。
　　e.BOT建设方式。BOT是解决建设资金不足的一种有效途径，国家应对此逐步建立相应的法规。能否采用BOT建设方式的关键在于投资回报率，根据国际经验，如采用BOT建议方式，应采取国际招标的办法。
　　④收集系统先行、以集中处理为主
　　城市排水管网和污水处理厂应进行配套建设，近期内应首先完善城市排水管网。城市污水处理应以普及为主，处理程度应根据不同接纳水域和不同城市的要求确定。沿海城市要合理利用海洋的自净能力，内陆城市特别是西部城市要从实际出发、多利用土地处理和氧化塘处理等方式，特大城市、大城市和污染比较严重的流域要尽快建设符合排放标准的污水处理设施。对城市规划区内工业废水，要求在达到允许排入城市下水道标准后纳入城市污水集中处理，这样无论在建设投资上还是在运营管理方面都是比较合理和经济的。
　　⑤污水处理主要设备和仪表应国产化
　　城市污水处理工程需要不少专用设备和仪表，近些年国内兴建的大中型污水处理厂多数使用了国外贷款，购买了不少国外先进的设备和仪表。通过消化吸收，对提高国内产品质量和扩大国产化产品范围提供了有利条件。设备仪表国产化不仅有利于民族工业的发展，而且可降低污水处理的工程造价，对污水处理厂工程估计能节省投资20%左右。

---

电　话：(0310)6026802
收稿日期：2001-03-12