一种适合我国小城镇污水处理厂的建设方式——BOT方式的探讨

杨万东 刘宏远
（浙江大学博士后流动站） （浙江工业大学建工学院）
徐锡彪 汪大翚
（嘉兴大禹环境工程公司） （浙江大学环资学院）

　　摘 要：介绍了我国现有小城镇污水处理厂的现状，BOT的基本概念，在此基础上，提出了BOT方式组建我国城镇污水处理厂的新模式。
　　关键词： 小城镇、污水处理厂、建设、运营、转移

plant of the developing town in our country
——the approaching of the BOT model

Yang Wandong Liu Hongyuang
(Post-doctoral Station, zhejiang University) (College of Architecture, Zhejiang Industry University)
Xu Xibiao Wang Dahui
(Jiaxing Dayu Environmental Engineering Company) (College of Environment & Resource Sciences)

　　Abstract: The nowadays situation of the wastewater treatment plant of the developing town in our country and the basic concept of the BOT model is introduced in this paper, then the new build-operate-transfer model for wastewater treatment plant of the developing town in our country is given.
　　Keywords: developing town, wastewater treatment plant, build, operate, transfer.

0. 概述

　　随着国民经济的飞速发展，城市建设进程的加快，我国小城镇的发展十分迅速。其主要表现在城镇规模的不断扩大和城市经济建设的迅猛发展。城镇规模的扩大使得城镇人口越来越多，城镇经济的发展会使城镇内的工业企业规模扩大、数量增加，由此带来的我国小城镇的环境问题已不容乐观。虽然我国在过去十年对环境问题十分重视，已建立了相应的法律、法规，而且有相当一部分城镇其污水处理厂已经建成或开始建设，但是，由于我国小城镇有其特殊性，如城镇数量多，规模大小相差较大，市政基础建设资金严重不足，城镇建设依靠当地政府等，使得城镇的环保投资已成为城镇建设发展的关键。我国“八·五”、“九·五”期间已经针对我国小城镇污水的特点做了大量的研究，且取得了很多成就，但投资省、效率高的处理工艺对小城镇污水处理厂仍然不能从根本上解决问题；已经投资建成的部分小城镇污水处理厂由于日常运行费用的重负不得不经常停运；对于众多正在起步发展的小城镇，效率再高的处理工艺也需要一定资金来建设、运营污水处理厂。
　　目前，我国小城镇污水处理厂一方面根据国家政策、城镇发展的需要必须建设，另一方面其自身存在的特点又使得其建设存在诸多问题。本文就我国小城镇污水处理厂采用BOT方式建设进行研究和探索。

1. 关于BOT

1.1 BOT的基本理论
　　世界上基础设施建设私有化的概念出现在十八世纪^[1]，但真正概念的BOT形式是在二十世纪七十年代的中国香港形成的，而且第一个以BOT方式运作的项目是香港的十字港隧道^[2]。
　　尽管目前世界上采用BOT形式建设基础设施时，操作及具体实施有很大差异，但是关于BOT的一些基础原理和构想都是相同的^[3]。
　　BOT从原理上讲非常简单，BOT代表的是Build-Operate-Transfer，即建设—运营—转让，这是一种直接吸收私营企业资金和技术（包括外方企业）的方式，用以建设、运营和转让给公用部门的基础设施计划，并据此组织这个项目，政府授权给下属公用专业公司，邀请私营企业投标，经过谈判签订专营合同，经政府批准，某企业获得特许权，筹措资金，在项目所在地成立专营公司，设计并建设该项目，运营该项目一定的期限（通常20~50年），并获取一定效益，最后在特许期结束时，将该项目无偿转让当地政府运营。
　　采用这种形式操作的项目即为BOT方式的项目。BOT最本质的特点是使私营企业资金用于公用基础设施建设。为了更好吸引私营企业资金，目前还有一种B-O-O方式，即Build-Own-Operate，在该方案中，专营公司有无限期的运行特许权。因此，不同的BOT结构，用在不同项目中，其意义各不相同。
　　事实上，根据财务评估可以得出，一般超过30年专营期的话，每延长一年收益对整个投资回报的效果差不多是负的，一个30年的BOT项目与一个延长的BOO项目之间的差别并不大，据此看来，国际上通用即为BOT方式。
　　在BOT项目中，最重要是资金的融资方式、风险的分担、资金的结构、回报率的确认以及政府与专营公司各自的地位等因素。BOT方式不仅是一个融资的协议，而且还是一个长期专业化的协议。在协议的基础上，公私双方建立起伙伴关系，并向公众提供经济、高效的服务。
1.2 BOT项目的构成
　　BOT项目方案取决于一整套有关的双边协议，关键是政府与专营公司双方都满意的专营合同。
　　国际、国内的BOT项目多为吸引国外投资，因此，双边协议的主体——专营公司是投资者根据股东协议组成的财团公司，项目成立后应在当地国家注过册。依照国际惯例，BOT项目的组织结构主要由一系列的协议、合约、合同构成，如总承包商与分包商的土建、安装合同，与专业设计院的设计合同，财团内部的股东协议、财团与金融方面（银行贷款联合方）的债务协议、保险协议以及相应附加条款等等。图1为BOT项目的合约结构图。

　　值得指出的是，图1中BOT项目的重要协议为专营协议和销售合同。专营协议是确保专营公司在政府授权上合法地经营、参与公用事业，而销售合同则是专营公司获得效益的决定因素。目前，由于建设项目具体内容的不同，BOT项目的合同内容千差万别，但对于同一领域内的BOT项目，一般可采用相应的投资模式、建设模式和运行管理模式。因此，针对小城镇的特点，研究我国小城镇污水处理厂的BOT方式就具有重大的理论和实际应用价值。

2. BOT方式组建小城镇污水处理厂的探讨

2.1 我国小城镇污水处理厂的特点
　　小城镇一般是指介于乡村和大城市之间的县、县级市所在地、发展起来的乡村集镇等。从应用意义上讲，小城镇并没有严格概念性的划分，具有相对的地区意义，只是为了从总体上有一个要领的称谓。在某一地区称之为小城镇，可能到另一地区按其规模就会成为大城市，因此，前所述及，我国小城镇的一个很大特点就是规模大小不尽相同。小城镇的发展多是依靠本地的自身优势，强调经济利益发展的同时势必影响市政基础设施的投入，即使有一定投入，由于环保设施缺少直接的经济效益，其运行管理也制约着小城镇污水处理厂的正常运转，这已经成为目前我国小城镇污水处理厂不可争辩的事实。
2.2 BOT方式组建小城镇污水处理厂
2.2.1 BOT方式的应用
　　BOT方式组建小城镇污水处理厂可以解决目前我国小城镇污水处理厂所面临两个最重要的难题，一是小城镇污水处理厂的建设资金问题，另一个是小城镇污水处理厂的运行管理问题。由于BOT方式是专营公司出资建设污水厂，这样从根本上解决了小城镇污水处理厂的建设资金问题。专营公司从切身利益出发，必须使所建的污水处理厂处于良好的运行状态，否则其经济问题将面临危机，因此，建成的小城镇污水处理厂亦不存在运行管理问题。
　　因此，从理论和实际应用角度，BOT方式建设小城镇污水处理厂是较为合适的。
　　BOT方式在应用到小城镇污水处理厂过程中，必须充分考虑其实际面临的问题。由于小城镇污水处理厂的投资、建设规模较小，因此，专营公司组建时从实际出发，在投资模式、建设模式以及运营管理模式等方面着手，建立适合自己特点的BOT方式，具体为：
　　1. 投资模式
　　国际上流行的BOT方式一般多为较大规模资金投入项目，引进外资是BOT方式融资的一个重要方面，但对于小城镇污水处理厂，由于其规模较小，投资相对较少，因此专营公司应以国内大型环保企业、当地环保企业为主而组建，资金筹措时也应以企业和个人资金为主，这样会省去因引进外资而带来的一系列繁琐程序，使投资者更为直接，资金到位率更好。同时环保企业在技术和管理上更有优势，对节省资金、提高效率大有裨益。
　　由于此种投资模式的股东是企业和个人，企业包括私营企业、集体企业甚至国营企业，个人可以是社团、组织乃至私人，在确定投资控股时一般遵循企业投资/个人投资≥51%的原则，使企业控股，这样更有利于专营公司日后的操作管理。
　　2. 建设模式
　　由于小城镇污水处理厂BOT专营公司组建的性质有别于传统的BOT引进外资模式，因此，其在建设污水处理厂时也应有其自己的建设模式。
　　小城镇污水处理厂的建设内容比较具体，其设计方案的确定、处理工艺的选择可根据实际情况来直接确定，由于专营公司具有一定设计、施工能力，因此，在污水处理厂从设计、施工到竣工验收时，专营公司都可直接参与甚至独立完成整个项目。这样的好处是不存在任何中间环节，减少在设计、施工、安装之间产生的扯皮现象，施工进度更快，项目完成更彻底。
　　我们把这种专营公司自营建设或参与建设的方式称之为BOT自建模式。
　　3. 运营管理模式
　　前所述及，小城镇污水处理厂BOT方式的投资者主要为企业和个人，因此污水处理厂运行的效果直接牵涉到这些企业和个人的利益，他们更注意运营方式的好坏。
　　污水处理厂建成后的运营管理从总体上说包括两个部分，一个是污水处理厂内部的运行管理，另一部分是污水处理厂对外接纳污水的收费管理。
　　污水处理厂内部的运行好坏是正常收费管理的前提，即只有在确保污水处理厂正常运行，处理效果达标情况下，其收费才成为可能。污水处理厂内部的运行管理应采取一套相应的维护措施，进一步节约挖潜，降低成本，为专营公司谋利。
　　污水处理厂的对外收费管理是牵涉专营公司切身利益的大事。目前可依据的模式一是靠政府通过增收水费的方式解决，另一个是专营公司自建系统分别收费。前者适用于众多的城镇居民的收费管理，后者对较为集中的小城镇内的工业企业更为适合。其真正意义上的收费管理系统可根据实际进一步研究和探索。
2.2.2 BOT方式组建小城镇污水处理厂的评价
　　用BOT方式组建小城镇污水处理厂不仅可以弥补小城镇基础设施建设的资金缺口，进一步推动小城镇的经济发展，使小城镇基础设施和营运产业化、商品化、现代化，而且有助于解决我国小城镇污水处理厂目前面临的运行管理问题，为彻底改善小城镇目前的环境质量状况奠定基础。
　　首先，小城镇污水处理厂属于公用基础设施，引入企业平等竞争机制，有利于提高公用事业经营实现企业化、科学化，促进技术、管理水平的提高。
　　第二，打破公用事业设施服务收费的福利化倾向，积极引入商品价格机制，实现公用设施投资回收、营运成本收益的良性循环。
　　第三，BOT项目一旦立项后，专营公司会立即着手从设计到施工直至竣工的一系列操作，其设计质量高、建设过程快，使小城镇污水处理厂能够更快地为改善小城镇环境作贡献。
　　第四，小城镇污水处理厂的BOT方式以国内及当地私营企业、个人投资为主，因此，避免了引进外资而使我国的外汇流失的问题。
　　当然，BOT项目是由私营企业投资经营的，势必带来负面效应，其表现为：
　　第一，私营投资者资金筹措及前期项目开发（专营合同等谈判）的花费是相当多的，虽然小城镇污水处理厂的专营公司有别于国际上传统的引进外资形式，但其前期用于谈判、协议等非经营的费用还是相当惊人的，这有可能影响到私人企业投资的积极性。
　　第二，专营公司是由私营企业和个人组成，因此，其总是期望获得更高的利润，这样有可能加重当地企业和小城镇居民的负担。
　　第三，如果小城镇污水处理厂的BOT方式前期工作（如投标、商务、技术谈判等）过长，政府可能会失去对项目开发阶段的控制，整体上延误工程的开工时间。

3. 结语

　　近年来，国际上流行的BOT方式已在发展中国家有过诸多的成功实例，但也有失败的例证^[2]。一般认为，一个BOT项目能否最后取得成功，主要取决于投资方的获利目标和当地政府制定的收费政策以及专营公司承担风险的忍受能力。因此，针对我国小城镇污水处理厂的特点，引用BOT方式组建，必须注意克服前期工作中的一些弊端，根据我国国情，从实际出发，营造具有中国特色的BOT方式。
　　随着我国小城镇经济建设的突飞猛进，小城镇环境污染治理已迫在眉捷，有理由相信以BOT方式组建的小城镇污水处理厂会在我国“十·五”期间开花结果。

参考文献

　　[1] Walker C. Smith AJ.Privatized infrastructwre-the BOT approach.Thomas Telford,London,1995
　　[2] C M Tam,Build-operate-transfer model for infrastructure developments in Asia:reasons for successes and failures,International Jounal of Project Management,Vol.17,No.6.PP.377~382,1999
　　[3] 乐林生，用BOT方式组建自来水厂初探，城市公用事业，Vol.9,No.4,1995

杨万东简历

　　杨万东，男，1967年12月出生于辽宁省新宾县。1989年8月哈尔滨建筑工程学院给水排水专业毕业，获学士学位；1992年6月哈尔滨建筑大学市政环境工程学院市政工程专业毕业，获硕士学位；1995年12月 哈尔滨建筑大学市政环境工程学院市政工程专业毕业，获博士学位；曾在国家地震局工程力学研究所土木水利博士后流动站和浙江大学环境工程博士后流动站工作，现在哈尔滨工业大学政环境工程学院任教，职称：副教授。