以逆向BOT引导民间资本投资环保基础设施

付俊杰

　　●环境基础设施领域尽管投资收益不是很高，但市场稳定，投资收益稳定，投资风险小，企业特别是民营企业投资的意愿较强。
　　●目前，民营投资进入基础设施建设领域在观念和体制上还有不少障碍，产业进入壁垒仍在一定程度上存在。
　　●在当前形势下，可考虑以向民间资本转让现存且具有可经营性的环境基础设施项目的产权和经营权为突破口，鼓励民间资本首先以逆向BOT或者说以购买现货的形式进入环境基础设施建设领域。
　　●通过向民间资本转让现存具有可经营性的基础设施项目的产权和经营权，由于风险相对较小，收益前景相对明朗，能够为民间资本的联合提供某种激励，促进民间资本集中的发展。

　　当前，随着环保投资多元化体制的逐步建立，吸引民间投资进入环保基础设施建设领域越来越被有关决策部门所重视，并已摆到议事日程上，一些地方已经开始进行有益的探索，并取得可喜进展。现在面临的突出问题是，大多数地方尽管出台了一系列鼓励民间资本进入环境基础设施建设领域的政策措施，如准入政策、推行BOT建设方式，在资金、土地等方面给予支持等，可民间投资仍存在一些顾虑。在当前形势下，可考虑以逆向BOT或者说以购买现货的形式进入环境基础设施领域。

　　逆向BOT是民间资本进入环境基础设施建设领域的有效方式

　　长期以来，我国基础设施主要依赖政府投资和国有投资，非国有企业在这一领域发挥的作用有限。除了政府对非国有资本特别是民营资本在基础设施投资的行业限制外，还有一个重要原因，是他们没有找到使基础设施投资的经济效益财务化，以及基础设施投资的社会效益经济化的有效办法。在市场经济中，企业投资首先关心的是投资收益，要吸引民营资本进入基础设施领域，必须使投资有利可图。近年来，各地探索的基础设施有偿使用、价格补贴、承包、收费等就是解决非政府投资主体投资基础设施的有效办法。
　　环境基础设施领域尽管投资收益不是很高，但市场稳定，投资收益稳定，投资风险小，企业特别是民营企业投资的意愿较强。目前，全国启动民营投资效果不明显的重要原因，是民营投资进入基础设施建设领域在观念和体制上还有不少障碍，产业进入壁垒仍在一定程度上存在。直接进入环境基础设施建设领域进行投资的各种风险过高，各种审批程序复杂，令人望而却步，同时收益前景往往不是很明朗，因而迟迟不能作出决策。各地尽管在宣传上鼓励民间投资，但由于长期形成的对民营资本的歧视，各地鼓励民营投资的实质性政策措施不多，政策执行起来更是困难重重。
　　在当前形势下，可考虑以向民间资本转让现存且具有可经营性的环境基础设施项目的产权和经营权为突破口，鼓励民间资本首先以逆向BOT或者说以购买现货的形式进入环境基础设施建设领域。通常所说的BOT是指政府把急需建设而资金短缺的基础设施建设项目，通过招标与谈判，交由私营部门直接投资建设，并给予投资者在项目建成后一定时期内的特许权。投资者在特许期内，通过经营回收投资并取得利润，特许期结束后把该项目完好、无条件地移交给政府。逆向BOT，即首先由政府出资完成项目建设，经营一段时间后，再转让给民营投资者。当然这种转让是有偿的。

　　对实行逆向BOT的有关分析

　　当前，我国民营经济发展的最大障碍之一是资本的集中和联合非常困难，缺乏适当的投资项目的激励。通过向民间资本转让现存具有可经营性的基础设施项目的产权和经营权，由于风险相对较小，收益前景相对明朗，能够为民间资本的联合提供某种激励，促进民间资本集中的发展。
　　1.由于是购买现货，因此可以消除环境基础设施项目的巨大建设期风险。如在建设期内国家政策的变化、不可抗拒的自然因素变化、相关市场状况的变化及建设承包商经营状况的变动对工程建设造价、工期、质量等方面的影响。
　　2.民间投资者不必再面对项目立项及建设过程中各种令人头痛的审批手续，如征用土地、行业规划、资源保护、地区和城市发展规划、公共产品价格决定机制、用水、用电合同等，可以大大减少各种不必要的前期工作费用。
　　3.由于现存的环保基础设施项目都已经过一段时期的运行，各方面关系基本稳定，项目本身的收益状况也已明朗，对投资者来说，其营运风险大大减弱，因而有利于其较快作出投资决策。
　　4.一旦民间资本以逆向BOT的方式进入基础设施领域并能够成功经营，将产生一种示范效应，有利于民间资本直接进入新的基础设施项目建设。
　　从当前情况看，民间资本顺利进入环境基础建设领域，政府部门可以从转让中获得客观的置换资金，可将这笔资金用于新的基础设施建设项目，也可作为环境保护治理资金投入其他方面。民营资本进入基础设施领域，由于其体制的优势，有利于提高现有基础设施项目的运营效率，从而相对增加了对基础设施的投资。
　　当然，在实行逆向BOT时，也难免会存在一些不足，如可能对于环保部门现行的政策有所抵触；当民营资本接手基础设施项目的运营后，为提高营运效率，必然削减冗员，从而使职工失业问题进一步突出；运营中的各种经济关系要完全靠合同事先规定，而不能像过去那样由环保部门和其他政府部门之间进行协调，因而需要更严密的合同安排，这种新情况对法律体系的效率提出了提高的要求。而这也正是现行体制的薄弱环节之一。

　　积极推进逆向BOT的有关建议

　　1.为了鼓励民间资本以逆向方式进入基础设施建设领域，除政府有关部门要进一步转变观念外，还要在加强法制建设、推行基础设施产业的体制改革和完善社会保障体制等的长期性、根本性问题上加大改革力度，为民间资本进入基础设施建设领域创造公正的市场环境。
　　2.鉴于我国区域间经济发展、环境保护的不平衡性，此项工作的决策重心应放在城市，由其根据本区域特点自行制订有关计划和规则，更好地发挥城市的积极性。中央部门只是给予必要的原则指导，同时应要求相关部门对此项改革给予支持。
　　3.对具体的城市来说，可考虑采取以下措施：政府有关部门详细列出可转让项目；对这些项目进行清产核资，并按市场原则进行初步市场评估；结合未来发展规划、项目规划和融资计划，制定出将上述项目推向市场进行产权置换的分阶段规划；割断基础设施部门与环保部门等在人事、资本方面的血缘关系，将工作重心转移到进行指导上；制定产权及经营权的有关规则，如招投标规则；针对环保基础设施的特点，制定项目转让后各方的责、权、利关系和经营规则，包括：经营期限、价格决定机制、供给保障条款、费用收取安排；向全社会公布基础设施项目产权转让的目录和有关规则。