加拿大城市水费类型和水价评估的启示

崔俊华¹，蔡振宇¹，赵秀娟¹，樊明远²?
( 1.河北建筑科技学院 城市建设系， 河北邯郸 056038；2.中国国际工程咨询公司，北京 100044)

　　摘　要：介绍了加拿大城市水费的四种主要类型(定额水费、单价不变水费、逐段落价水费、逐段涨价水费)及其实施情况，并对加拿大在城市水价评估中所遵循的四项准则(成本回收、公平、经济效益、承受能力)进行了简述，对我国城市水费类型的重新选择和水价的制定给予有益的启示。
　　关键词：城市水费；水价评估准则；水价制定
　　中图分类号：TU991
　　文献标识码：B
　　文章编号：1000-4602(2002)09-0029-03

　　选择科学的水费类型、制定合理的水价是我国城市面临的紧迫问题。加拿大幅员辽阔(面积与我国大致相当)、城市众多，在水费类型和水价评估方面的做法或许能给予我们一些启示。

1 水费类型及其应用

　　加拿大各地的水费种类繁多，每个城市都有一种(或以上)自定的与众不同的水费细目单，主要包括四种水费细目：定额水费、单价不变水费、逐段落价水费、逐段涨价水费，其中各类水费均包含下水道费和污水处理费。
1.1 水费类型
　　① 定额水费
　　定额水费的含义是用户只需定时支付固定的水费金额即可以无限制地享受水服务(包括污水处理服务)。在考虑了水服务成本和预期消费的前提下，各城市确定了各自的定额水费，且同一城市内的不同用户阶层的水费也有差别。
　　定额水费是加拿大使用最普遍的一类水费，既可单独使用也可构成分段式水费的一部分(如超额用水收取附加费)。
　　定额水费的主要缺点是由于额外用水量的边际价格(指超过额定用水量的水价)为零而导致用户耗用更多的水，甚至形成了浪费，如大雨天给草坪浇水、水龙头或闸阀坏了也不更换、洗东西时龙头开得大等。
　　② 单价不变水费
　　单价不变水费是指用户始终以固定水价按用水量付费。该水费的特点是水价偏低时节水作用不大，而水价偏高时虽然能起到节水作用，但加大了低收入者和用水大户的经济负担。
　　③ 逐段落价水费
　　在逐段落价水费细目单中，每期帐单被分成连续的用水量段，每一后继段的水价都比前一段低。在开始的一段或两段中包括了居民和一般商业用水，后继段则包括了商业大户用水和工业用水。后继段越多则水价越低，这意味着逐段落价水费未体现对节水的鼓励，因为此类水费具有不断下降的边际费用。
　　④ 逐段涨价水费
　　 少数城市使用着重于节水的逐段涨价水费。每期帐单被分成连续的用水量段，每一后继段的水价都比前一段高。此水费类型鼓励节水，在夏季可有效地削减季节性用水高峰。可见，逐段涨价水费能够有效地降低水需求和供水系统成本。
1.2 实施情况
　　对1123份居民和商业水费细目单进行了调查。
　　在591份居民水费细目单中，定额水费细目单有275份(占46.5%)，且集中于人口较少的城市；逐段落价水费细目单(167份)和单价不变水费细目单(138份)分别占28.3%和23.4%；逐段涨价水费细目单只有11份(占19%)，且集中于魁北克省和人口在1～10万的西部城市。
　　在532份商业水费细目单中，定额水费细目单有145份(占27%)，且同样集中于人口较少的城市；逐段落价水费(212份)和单价不变水费(164份)分别占40%和31%；逐段涨价水费细目单为11份(占2.1%)，且同样集中在人口为1～10万的城市。
　　可见定额水费和逐段落价水费居于优势地位，由此看来，加拿大的大多数水费细目单无经济刺激作用(如定额水费)，或者是减轻了经济刺激作用(如逐段落价水费)，这与城市对水的高需求有直接关系。

2 对现行水价的评估

2.1 评估准则
　　① 成本回收。根据美国水厂协会(AWWA)出版的水费手册，城市市政当局应该收回供水系统的全部运行、维护和改造成本，并运用收取的水费扩建城市供水系统。AWWA已将此项准则确定为水费设计的两个主要目标之一。?
　　② 公平。即以合理的方式让用户共同承担供水系统的开发和运行成本，这种看来既简单又有效的概念在使用中很难定义，并且很容易被制定水费的人所曲解。?
　　③ 经济效益。经济效益即意味着以最低成本达到给定的目标，换言之，水价就应该等于边际成本。最近经济合作与发展组织(OECD)在水价报告中已将这项准则作为高效管理水资源的条件。
　　④ 当地居民的承受能力。城市水费是由市议会制定的，而议会必须满足当地选民的明确需要。为了保持对周围城市的竞争优势以吸引工商业投资，逐段落价水费系统(普遍被称为推销式水费)常常受到人们的偏爱。
2.2 水价评析
　　① 成本回收
　　加拿大城市联合会(FCM,Federation of Canadian Municipalities)报告提供的资料表明，加拿大82%的供水、85%的配水和65%的污水处理等成本是通过用户缴纳水费而负担的，剩余部分通过批发税、普通财产税、各级政府的权利(财产等)转让费、增加债务等手段补齐，但加拿大各地市长则表白城市水资金出现“危机”，因为在用户一直受到庇护而免于承担水系统维护的全部成本的同时，供水系统则因老化需进行大修，从而出现了重大的资金问题。
　　② 公平
　　公平准则导致了逐段落价水费的产生，因为所有用户面临水费细目单中的第一段或第二段，那么应该在这些收费段内收回固定成本，此后因只存在水处理、泵送和污水处理等费用而收费应该低于初始段，这种“公平局面”事实上是不公平的。在逐段落价水费细目单下用水量越大水价越低，而对于城市供水系统而言，用水大户通常支配了水系统的实际规模，它们的用水量决定了供水系统的设计参数，而实际上是多数用户(用水小户)在资助少数用户(用水大户)的需求，因此这种貌似公平的收费方式事实上并不公平。
　　公平也是建立定额水费的准则。在定额水费体制下，某一划定类型的所有用户(包括住户和企事业)都公平地缴费而不管用水多少。
　　可见公平是一个很难客观定义和应用的概念。尽管单价不变水费和逐段涨价水费在加拿大使用范围较小，但在很大程度上是趋于公平的，值得大力推广。
　　③ 经济效益
　　在水服务领域，当水价反映出额外(或边际)单位用水成本时才存在经济效益。
　　逐段落价水费的边际价格随水费细目单中收费段的渐进而下降，在静态条件下这种水价可能还能适应，但随着时间的推移和系统成本的升高，这种水费面临着越来越大的挑战。至于定额水费，因它的边际成本为零而使水变成了“免费”商品，因此极易被过度滥用并人为抬高水系统成本。可见逐段落价水费、特别是定额水费对经济效益有极大的影响。
　　④ 当地居民的承受能力
　　城市决策者必须制定他们的选民所能承受的水费。许多情况下决策者因怕付出高昂的代价而推迟实施合理水价并保持了低廉水价。而在选民方面，只有看来公平的水价细目单才能接受，这样或许最好地解释了加拿大各地定额水费和逐段落价水费所占的优势地位以及大多数城市水费偏低的原因了。

3 几点启示

　　中国的水工业要从由政府拨款逐步走向自负盈亏、自我经营、自我积累、自我发展的水商品市场，制定科学合理的水费则是必不可少的最重要条件。
　　① 加拿大的经验表明，定额水费和逐段落价水费最不利于节约用水，应该逐步地予以淘汰。我国城市中针对居民的定额水费已较少使用，但在许多企事业单位内部存在的定额水费现象却十分普遍，这是一个十分严重的问题，应该引起城市节水部门的注意。
　　② 单价不变水费在我国的应用最普及，它虽不能说是一种落后的水费制度，但也绝非能够完全胜任我国的节水重任。我国城市水价由当地政府制定，水价偏低(基本上带有福利色彩)，从而导致市民的节水意识不强、存在不同程度的浪费水现象，这在水资源较丰富的南方部分地区尤其严重。
　　③ 逐段涨价水费是一种能够有效实现节约用水的最佳水费制度，在市场经济条件下，它既能最大程度地保证用户和水公司的基本权益，又能十分有效地遏制浪费水的现象，因此逐段涨价水费由于比较公平而成为用户和生产者都乐意接受的先进水费制度，如能在我国全面推广，对缓解各地水资源严重的短缺问题将具有重要的作用。
　　④ 同加拿大一样，在我国城市水价制定过程中，当地居民的承受能力对水价也起着决定性作用，但过多地强调承受能力又会导致不同程度浪费水的消极现象。因此，在适当考虑市民承受能力和兼顾公平的准则下，坚决按照成本回收和经济效益的准则、科学合理地制定当地水价能有效促进我国水工业的良性循环，实现水资源利用的可持续发展。

　　电　　话：(0310)6026802
　　收稿日期：2002-02-20