中国公用事业民营化及水行业发展趋势

高中 教授

　　最近，建设部公布了《公用事业民营化管理条例》，规定民营资本和外资可进入原属国家专营的城市公用事业行业，包括自来水、煤气等。此举在国内外引起强烈反响，建设部与时俱进，把握全局，不失时机地公布此条例，正当其时。
　　本文试图就公用事业中具有典型意义的自来水行业的民营化改革及水行业发展趋势进行初步探讨。
　　水行业属于公用事业的一部分，公用事业从狭义上讲包括水、热、电、气，垃圾处理等，广义上还包括电信、公共汽车等。

　　一、公用事业民营化是国际大趋势

　　传统上，全世界的公用事业大都是由政府直接投资，垄断经营的。二十世纪八十年代以来，一些国家开始了公用事业民营化进程。
　　具体到水行业来讲，德国基本上是由地方政府管理，可以说是公有公营。
　　法国比较特殊，由市长、镇长来监管，以租赁或特许权经营方式选专业公司经营。法国有过一种特殊的现象，即“水政治”，历史上，法国水费中有几个百分点是用来助选的，这样当选的政府官员就会对曾给予他帮助的水公司以回报，允许其对水的特许经营。这种特许经营制度从某种程度上来说，是有利于法国的水行业发展的。近年来，民主政治已经不能容许利益集团的不公开助选，然而，法国的两大水务集团发展为世界上最大的水务集团仍与政治息息相关。法国当选总统希拉克的竞选特别助理莫诺即是法国最大的苏伊士里昂水务集团的董事长，为了竞选而辞职，助选一举成功。谁能想到年届70，两次竞选总统失利，府院共治，党内受贿丑闻缠身的希拉克会以高票当选，谁能想到他的竞选班底智囊核心来自水公司。
　　英国公用事业原来是皇家经营的。英国国家电力公司，原来叫中央电管局，非常的官僚，浪费，不顾成本和效益。水行业亦然。自撒切尔夫人上台后，为了提高公用事业的效率和解决政府的财政需求，在改革过程中拿公共事业民营化开刀。电信，煤气，电力，水务纷纷民营化。不但取得了举世公认的成绩，而且一度作为英国最显著的出口项目——公用事业民营化经验。民营化的结果称为三满意：政府对公用事业的补贴完全取消，税收大幅度增长；通过竞争，电费，水价不升反降；服务水平不断提高。
　　美国多年来，也是政府经营公用事业，市长苦不堪言。水质下降，水压不足，都导致选票不保，民心转向。近年来，自亚特兰大市开始，许多州市实行特许化经营，外国公司相继涌入。东南亚，东欧亦纷纷效尤。世界银行，亚洲开发银行大力提倡民营化。国际间影响最大者，当属法国的特许权经营模式及英国的非国有化进程。民营化提供了不断增长的公用事业投资需求与政府有限的财政收入之矛盾难题的解决办法。
　　就当前世界上总趋势来看，公用事业民营化是一个大趋势。国际上现在通用的PPP-（Private and Public Partnership）即政府与民营企业在公用事业方面的伙伴关系，这是很蹩脚的中文翻译。PPP的发明权追根索源应该算在我们中国人头上。我倾向将公用事业民营化称为：官督商办。1908年（光绪年间），皇宫有时失火，慈禧太后问袁世凯怎么办，袁世凯说用洋办法建立一个自来水公司。自来水有压力易于救火。于是，由天津的一个钱柜发起，筹措270万块银元成立了北京第一家京师自来水公司。3月28日，董事长第二次呈奏折给慈禧，提出的企业性质为官督商办。
　　官督商办，两者缺一不可：非“官督”不能抑制资本的贪婪，保障公用事业的公益性；非“商办”则不能通过竞争提高服务增进效益。中国水行业过去全行业亏损，原因在于，我们不知不觉把官督商办变成了官督官办。
　　目前国内的水市场竞争还不充分。相比欧美国家，水市场基本上是在竞争的基础上，通过兼并与收购进入了若干个巨头企业相对垄断又相对竞争的局面。英国的威尔士、英格兰在上世纪50年代曾存在1000多家供水企业，到70年代并为198家，水行业私有化之前-29家水公司。通过市场调节与竞争最后形成了10家主要供水企业。

二、公用事业改革的重点是什么

　　我们讲公用事业改革，实际上是在三点上改革，一是打破垄断，引进竞争。凡是垄断的行业，都不会有好的服务，不会有效率；二是提高效率；三是改进服务。
　　公用事业改革的难题是如何进行？一是资产怎么处理；二是政府职能的转变，过去政府在管，但不容易管好，因为调动不起来水企业的积极性，吃大锅饭，多亏多补，少亏少补，不亏不补。各地存在严重的夸大成本的情况。根据中国的国情，我们不可能像英国那样在短时间内全部实行私有化。效率与所有制有关联，但不等于是只有私有化才有效率。关键在于管理机制与激励机制。中国的水行业蕴藏着大批人才。应该有一些崛起的水务集团，这些集团将和银行、基金，和优秀的管理人才结合起来，跨区域、大规模地经营。中国水行业改革，需要形成自己的国家队。政府监管非常重要。为什么监管，根据什么监管，都需要有关部门进行总体思考，研究利益格局，制定制衡措施。政府管的一是价格；二是质量，包括水质，服务质量；三是应该建立一个比较参数体系。针对水行业自然垄断的特点，开展地区间的比较竞争。国际上又称为标杆管理。英国每年由供水及排水公司自己上报各项经济技术及服务指标：如水压不足，停水，限水，污水溢流，用户投诉，环境保护等。政府则监督其上报指标的准确性。近年来，国际上开始了国家间同行业的标杆管理比较。这是伴随着全球化的进程及水项目的跨国资金流动。其中经济指标包括：单位成本分析，经济模式效率分析，产销差，资本投入，财务收益等。
　　英国设了两个机构，一个叫水经济督查服务办公室，强调为广大顾客服务，它的监管是用一个很复杂的公式，来决定水价，叫K系数。充分考虑企业成本，盈利，投资需求，水质，社会，经济，政治，及消费者利益。另一个机构叫水务督察办公室，专司水质检查。在全年英格兰，威尔士几百万次水质监测中只抽查20次，却产生极大威慑作用。
　　我国在水的民营化改革过程中，重点应该注意哪些问题？
　　包括水在内的公用事业民营化需要很多的条件，第一是法律框架，包括中央法规和地方法规。分清主体和权责，在公用事业民营化这一块，目前不说是空白，也还是存在法律障碍的。二是合同问题，以前曾有很多不规范的合同，甚至是为了取得固定回报的假投资真借贷合同。
　　此次我国公用事业民营采用的是特许经营制，水的特许权经营过程中，最重要的因素是水价。而最基本的是进入主体的资质，在公用事业上不是有钱就能经营的，还要有能力，有业绩，资格预审十分重要。
　　改革开放以来，房地产开发以外的最大的经济增长点将是公用事业民营化。体制及所有制的变革将释放出巨大的能量。公用事业姓“公”，如何使民营化进程公开，公平，防止私相授受，损公肥私，这是一个重要的课题。
　　改制过程中，要充分考虑水行业职工及管理层的利益，以承认他们在此行业的贡献，激励今后的业绩。又要使政府及其他投资人的利益，社会公众的利益找到均衡点。
　　目前，金融市场上资金并不短缺，好项目却不易找，许多投资人把目光转向水行业。水行业下一步的发展一定要与金融资本结合起来。水行业的投资规模大，设施使用周期长，稳定的现金流。今后，老百姓手中的大量存款如果以债券方式投资水行业，则既稳妥，又可高于银行存款受益。
　　无论何人投资，水行业的专业队伍运营是不可缺的。水及其他公用事业容不得停业、破产之举。正如西方政府不允许保险公司破产一样。
　　水安全也是其中非常重要的一点。水污染的检测比较复杂，检测只能保证此时此刻，而下一刻则没法保证。美国每年花1亿6000万在全国搞水安全，9.11后更是加速了进程。美国朝野一年来花费大量人力物力落实国内安保措施。其实早在克林顿执政的1998年5月12日即颁布总统63号决策令《关键性基础设施保护白皮书》，其中规定所有事关重大的基础设施，包括供水系统基础设施保护，必须在2000年启动，2003年底完成全面保护方案。2001年9.11针对美国的恐怖袭击事件刺激并加速了这一方案的启动及实施。 美国举国上下，各行各业，全面加速启动反恐措施，其中包括供水系统安全保护。
　　2002年6月12日美国联邦政府通过HR3448《公共安全及反生化袭击行动法案》，于2002财政年度启动24亿美金用于：毒品及疫苗控制国家储蓄金，农业安全，社区/医院反恐准备，饮用水安全计划等。国会通过法案，其中1亿6千万美元必须直接用于饮用水安全计划（2003财政年度追加2亿美元用于小社区水安全），包括：危害评估，紧急情况补救措施，启动针对薄弱环节的风险评估的“安全改善措施”，紧急状态反应及损害减低措施。法案规定并资助，所有供水人口达3300人或以上的系统必须执行：薄弱环节风险评估，紧急情况补救计划。限期于2003年3月之前对供水人口达10万以上水厂完成风险评估。各大水务公司也采取一系列行动以提高其水系统安全控制能力，避免灾难性事故的发生。安全顾问公司忙于培训，水安全咨询公司订单纷至沓来。
　　英国由于长期处于北爱尔兰共和军恐怖活动的阴影下，近几十年来始终保持着高度水安全戒备状态。据英国水质监测总督察罗斯先生说，在全面抓紧水安全的同时，政府拥有两个24小时值班的化验监测中心，用于快速检测有毒物质，制定解救方案。
　　与英美两国风声鹤唳，草木皆兵的情况大相径庭，中国这片土地相对平静，安详，为我们的改革开放，经济建设提供了良好的土壤与环境。这归功于我国政府采取的一系列对内对外的政策。然而这并不意味我们可以高枕无忧。
　　影响水安全的因素是存在的：国外恐怖势力的威胁，国内心怀叵测的个人及敌意团体，一些如上的突发灾难性事故等等。与此同时，我国的供水系统在反恐防毒，处理污灾方面尚属薄弱，专业人士的安全意识也不甚强。仅靠逢年过节政府各部门的联合检查督促尚属权宜之计。我们应该未雨绸缪，采取措施，以应付各种可能影响供水系统：从水源到水处理厂，从城市管网到千家万户的各种突发性事件，事故。
　　1. 检查，评估现存供水系统安全隐患，薄弱环节，分析以往事故。提出解决办法。
　　2．加强政府部门，自来水公司管理及专业人士的教育，提高水安全意识及应急能力。政府各部门的协调与快速反应能力。建立危机及突发事件处理程序。
　　3．加强基础设施建设，提高供水系统反恐防毒的基础设施建设 (软件，设备及仪器，化验中心等)。
　　4．公共意识及教育，加强公众参与及监督。
　　水安全是水行业及政府的首要关注点。民营化不可影响水安全，有备方能无患。
　　城市的水漏失是水行业深入改革的重点之一，以前，我国的官方说法大城市的水漏失率为9%，于是乎，城市供水年鉴上各个城市漏失率皆为8%-9%。事实上，联合国有关机构，世界银行，亚洲开发银行和国际上大的水务集团对中国的一些大城市的估计是30%左右，个别城市达到40%甚至50%。
　　2000年我国城市供水配水管总长为35095公里。许多管道尚属年轻。然而，一些城市还有日伪时期的管线，1958年大跃进的产品质量勘忧。
　　我认为，我们不应该单纯从技术与材料的角度看待管网漏损。城市供水管网漏损是每个市政府头疼的事，随着城市的发展，24小时的喧闹是城市的特点，交通如此繁忙，水公司已经很难得到开挖道路检修管道的批准。市政当局处于两难之中，早治无钱，晚治则积重难返，耗资更大。
　　国际上对城市供水管网漏失大规模治理始自90年代。英国遭遇百年不遇大旱，政府禁止市民浇花园，违者重罚，举报重赏。为开源节流，水界向陈旧管网开刀。然而，其重点亦在节水亦在经济收益。将单纯治理管网漏失上升为提高管理水平的系统工程。十年间，英格兰，威尔士85%可修复漏损得以控制。财政收入增加，水行业效率大增。
　　中国大连为缺水大户，每年产销差在25%以上，用水高峰的夏季，居民限用每户8立方米水，超出者缴纳高价水费。如减少1%产销差则省700万元人民币。
　　吉林省吉林市尽管得天独厚，水量充裕，令长春，哈尔滨羡慕不已。其产销差达到30%左右，近乎一年漏掉一整座水厂。
　　全国初步统计，若达到建设部规定的12%漏失率，每年可节省60亿人民币。其带动就业，刺激相关产业发展，及全面提高水行业管理水平的意义显而易见。对环保及水资源的节约更不可忽视。
　　目前我国的水行业中主要存在哪些问题？在城市供水过程中，市长当了长时间的苦行僧，市长要对水负责，要关心水质好不好，水压够不够。市长应该是监管，而不是具体的水的供应及污水处理。水行业的环境成本很高，电力行业燃料不脱硫污染空气；而水行业如排污治污不力则会污染了行业自身水源，大地及整个社会。还有目前的水价也有问题，由于过去，我们在水行业的指导思想是“微利保本”，很多地方的水价严重偏低。例如，广东省GDP占全国11%，这样富裕地区的首府广州的水价却长期不能提高，为此珠江三角洲付出了沉重的代价，水脏极了，水很多，可用水不多了，而在污染最严重的地方，它的污水处理费只收一角五，广州市只收五角钱，这样形成了恶性循环，水价低会浪费水，污水处理费低，对污水的处理就不到位。我认为，对于弱势群体可以通过别的方式补助，为了社会的良性发展，应该让水费和污水处理费处于一个合理的水平。必须打破“微利保本”这个观念，这是计划经济的产物。要有利润，才能使这个行业可持续发展。
　　改变“微利保本”也并不是水价一定要大幅上涨，事实上我国的水行业成本过高，效率低下。我们的公用事业成本轻而易举能降10%，把成本降下来，里面就有很大的利润空间。英国水体制改革的原则之一是首先是水企业有利可图。水企业的可持续发展是从根本上保证消费者的利益。中国的水价在今后十年将经历先升后降的过程。目前的趋势是升，以弥补几十年来未涨之缺。英国水行业2003年的目标是平均每户少付30英镑水费。
　　国内从事水务的企业有一个共同的特点就是地方性比较强，基本上属于地方武装，这些地方武装与由国外巨头组建起来的多国部队有八大差别：
　　首先在科研方面的差距是根本差距。由于在实力上的差别，我们的企业每年在科研上分散投入最多也只有几百万的人民币，比起国外大的水务集团每年4-5亿的科研经费投入，简直是小巫见大巫。
　　第二，在资本和融资能力上，国内企业与国外企业存在较大的差距。虽然国内的企业也开始在国际市场进行融资，但是西方企业在融资方面往往凭借良好的信誉及集团的优势，可以获得较低的利息贷款，仅这一点就会比国内企业在运作成本上低很多。我们的水企业负债率很低，有些大型公司只有20%以下的资产负债率。潜力很大。
　　第三，在人才结构上，我国在水务方面的复合型人才匮乏。水行业要保持专业队伍的稳定。又要使人才流动起来，目前我国公用事业的人才流动还不够。相比之下，电力行业及石油行业人才流动较多。目前我国水行业属于专才甚多，复合型人才少，本地化人才多，国际化人才少。
　　第四，在所有制与管理方面国内水企业与国外水企业之间存在很大的差距。国内大多为国有企业，国外正向产权多样化转变。
　　第五，规模及一体化。水行业有很强的地域性，加之地方保护主义，难于跨地经营，规模往往不大。供水与排水分业经营，分属两个系统。
　　第六，坚持主业还是多元化经营。国内水企业一方面主业亏损，一方面又搞多种经营。从经济上、从法规上讲，水公司都没有权利搞和水行业完全无关的副业。理论上，水行业的钱要专款专用。
　　我们的水行业，办各种业务的都有，一级企业产权清晰，二级企业的则相对灵活与经营者利益直接挂钩。有的主业不赚钱，副业赚钱。好多西方国家规定，水业的钱不能挪作它用。因为水行业的最原始资本积累来自政府补贴，水公司只能干水不能干别的。市民交了两笔钱，第一交了水费，第二税上又交了一笔钱。英国的经验是可以搞副业，但资本金不准离开水行业。
　　但是在中国现阶段，由于在公用行业的就业人口过多，主业冗员分流，同时，水费蛋糕分切不匀，发展副业有时实属不得以。下一步的改革过程中，这是个必须解决的难题。此时，要讲的警世通言是：根据历史的经验，几年后，将是坚持主业经营者，成长壮大，而不务正业者有被淘汰的风险。
　　第七，服务观念不足。自来水公司被称为“水大爷”，其中的差距不言而明。各家水厂对其水质无论好坏，皆曰99%以上合格。消费者协会并无检测手段，水厂自检，无人制衡。国外则有健全的水务督察体制，代表消费者权益，以独立的检测机构作年检，巡检，抽检及突检。发现问题则命令整改。罚以重金乃至吊销执照。个别公司利用垄断地位，高价出售自营水表，水龙头，大有违反消费者权益之嫌。
　　第八，缺乏市场化运作。
　　中国的水行业都有严重供水能力超前，超出需求40～50%，超2倍3倍的都有。为什么会这样？投资饥渴，在旧体制下想要政府多出钱。
　　欧盟的公用事业支出占国民总产值的15%，中国过去在公用事业上投资不足。甚至和一些发展中国家都不能比。以后中央在这方面的投入可能会加大。
　　水资源费由水利部收取，给地方政府和中央政府。但是这个蛋糕以后应该更分匀一点。因为供水的成本增加了。增加速度比供水增加的大。上海和南京的污水价基本上到位了。1元钱就差不多了。每个市长脚底下有一大金盆，问题在于他有没有看到，这个金盆就是公用事业。公用事业的特点除了垄断外，还有稳定的现金流。
　　目前各地对自来水的管理机构还不一样，有的是建委管，有的是公用局管，有的是水务局管。组织上有些混乱。以后城市水行业应该统一在建设部门归口管理。 过去说发展是硬道理，现在说可持续发展是硬道理。水是一种在我国尚属短缺的资源，水美则城市美，优质的水资源可引来更多的投资。水善利万物。
　　中国水行业未来发展道路和趋势？
　　虽然相比国外的水务公司，国内企业还无法与之抗衡，但是国内企业可以进行改革和探索，做到“知己知彼，百战不殆”。
　　首先，必须打破常规，改变原有机制。把水务真正推向市场，对于水，电，气，热一类的公用事业和基础设施，政府主要作为基础设施和公用事业行业的管理者，调控者和用户代表，而不是完全的直接的供给者；公用事业的运营管理企业逐步脱离政府的财政补贴，自主经营，自负盈亏，独立核算，科学管理；按现代企业制度要求，建立企业法人治理结构，实行“官督商办”。目前一个急需解决的问题就是提高污水处理价格，在价格机制不合理的情况下，中国污水处理行业不能趋于成熟，同时也将影响整个水行业的正常发展。
　　做水务就是要把钱扔到水里。扔得好，可以激起千层浪，功德无量；扔不好，就等于白做功，人力财力都付之东流。
　　笔者认为中国正处在经济发展的上升通道中，水行业也遇到前所未有的机遇。借用足球术语，四四二战术适合我们：
　　第一个四为四化：
　　1.一体化：逐渐实行给排水一体化
　　2.外向化：打破地方保护，有实力的水务集团以资本，技术，经验及人才从 周边开始向其他地区进军
　　3.科技化：加大科技含量，加大研究与发展投资，企业与院校，研究机构结盟。
　　4.国际化：先虚心向国际先进经验学习，做好走出去发挥中国水行业优势，开拓国际市场的准备。
　　第二个四为四高：
　　1.提高水质：城市供水，量非首要问题，质乃当务之急。
　　2.提高服务水平：
　　3.提高管理水平
　　4.提高融资能力
　　二为二变：
　　1. 转变为多样化的所有制：
　　2. 转变为适应市场的管理机制

　　二十一世纪是中国的世纪，同样，21世纪也应该是中国水行业突飞猛进，产生巨大变革的世纪。