污水处理市场化进程中的风险及应对策略

安徽国祯环保节能科技股份有限公司 蹇兴超 韦怡

　　摘要：本文探讨了污水处理市场化中政府和投资运营商的风险，并提出了各自风险的防范与应对策略。
　　关键词：污水处理市场化 风险

The risk and prevention strategy of wastewater treatment market management
Jian Xingchao Wei Yi

　　Abstract: The paper analyzes the risks of government and investors in the process of market management of wastewater treatment and gives suggestion to prevent these risks.
　　Key words: market management of wastewater treatment, risk

　　污水处理市场化是市场经济发展的必然要求，各级政府对可持续发展与环保事业日益重视，并纷纷改革过去传统的投融资和污水处理厂建设、运行方式，推进污水处理市场化发展。福建省在全国率先出台了《关于推进污水处理产业化发展的暂行规定》，广东等其他省市也制定了相应的推进办法，并积累了一定的成功经验。城市污水处理厂市场化运作有托管运营、BOT和TOT等3种基本模式，分别适用于建设较早、拟建和完工不久或即将完工的污水处理厂。本文分析了污水处理市场化中政府和投资运营商的风险，提出了各自风险的防范与应对策略，供有关方面参考。

一、政府的风险

　　城市污水处理是公益事业，原则上是属于需政府承担并组织实施的项目，污水处理市场化中政府的风险从整体上说是项目能否按计划如期、保质保量地实施，起到净化污水，保护当地环境的作用。围绕这一大的目标，政府的风险主要可分为政策、商业和自然灾害等3大类。
　　1. 政策风险
　　政策风险主要是国家环保政策和税收政策的改变如环保标准提高、税收政策、指标调整等，会导致项目公司的运营成本改变，影响投资运营商的投资收益，进而影响污水处理项目的顺利进行。按照风险分担的原则，此类政策风险应当由政府来承担，政府部门可以通过调整污水处理服务费价格，延长特许权经营期限或采取其他相应措施予以投资运营商补偿。
　　2. 商业风险
　　由于污水处理项目牵涉到的因素很多，政府和投资商在谈判阶段对项目涉及到的方方面面的影响因素不可能有非常详细的了解，同时投资运营期限较长，随着项目的不断推进，许多难以预料的环境因素将对项目的顺利实施构成威胁，项目公司的融资能力、项目管理能力也受到考验。如果项目公司的资金到位困难，无法按时开工建设，无法在规定的时间内完工，交付使用，致使项目延期或终止，预期的社会公共效益难以实现。由于项目持续时间较长，经济形势的变化等不确定因素较多，投资运营商的经营风险难以保证，尤其是在中标者出现经营不好，涉及重大诉讼或破产时，最终有可能出现中标主体不存在的局面。如果项目建设条件如工程地质、水文等发生重大变化，导致工程费用大幅增加，项目公司无法承担，导致项目流产。因为BOT项目有很长的经营期限，如果项目公司在建设期较多地注重近期的利益，则可能难以保证经营期满后，项目移交时资产的质量。
　　3. 台风、地震、洪水等自然灾害引起的风险

二、政府风险的防范与应对策略

　　1. 公开招标，选择有实力、有经验、符合资质条件的投资商
　　采取公开招标的方式，确定投资商的准入条件把好第一道关，然后由政府组织的评审小组对投标文件中对项目有关费用取值及回报率，污水的吨水处理收费，结合居民、财政的承受能力，进行独立、认真的经济评审。投标的处理工艺是否科学，是否适合当地的具体情况，运行方案是否可行，投资回报是否合理，计算方法是否准确，计算科目是否漏项，操作思路是否正确等进行评审，各种指标综合考虑。在这一过程中首先要重视专家的作用，聘请专业的BOT项目技术、财务、法律等多方面专家作为政府的顾问，从事招标文件的制作、投标文件的评审、特许经营权协议条款的制定、合同谈判等工作。聘请专家可使政府在项目的每一个阶段中能够处在比较主动的地位，也可从专业的角度寻找出较为妥善的解决办法。政府在聘请专家顾问的同时，也必须派遣训练有素、经验丰富的人员参与整个工作，并把握各种条件制定与项目的进程。政府的人员必须具有较高的级别和足够的权利，并能够及时促使政府部们决定交易条件。否则，可能导致项目的拖延而造成损失。同时对项目建设的必要性进行广泛的社会市场调查和宣传，争取社会各界的支持与理解。
　　2. 投标期由投资商提供投标保函
　　各投标商必须提供足额的投标保证金，一方面显示投标商的实力，另一方面可以敦促投标商尽职地履行自己的责任，而且在其出现违约情况时政府可以得到一定的补偿。
　　3. 在项目的建设阶段，由政府有关部门组织相关项目管理监督机构，对项目的全过程进行有效监督，从项目各项审批手续，建设方案到初步设计，资金到位计划等按照政府的要求实行全方位、全过程的监督，同时将《建筑法》，《招投标法》，工程监理制等落实进项目建设工程管理体制中，从而保证项目的质量、工期、造价要求并符合项目完工标准。也可以在建设期内要求投资商或工程承包商提供完工担保，包括延期担保、超预算担保等，或购买完工保险以确保项目的按期完工。
　　4. 在运营期间由投资商提供运营保证金
　　在项目的运营阶段，运用政府的行政权力，在双方实现了法律保障的纠纷解决机制的前提下，建立起双方的协调沟通机制，发展双方相互协作的利益伙伴关系，同时对项目公司的经营情况定期进行检查。为了保证污水处理厂运转良好，运营期内，政府可要求投资商提供履约保证金，履约保证金一般可以为三个月的污水处理费用。
　　5. 特许经营权的处置
　　当项目公司在出现重大经营失误或继续由原项目公司经营会导致极大经营风险的情况下，政府应当同项目融资贷款银行协商一致后，收回特许经营权或将特许经营权转由他人行使。这些约定必须事先在特许权协议中加以明确。
　　6. 特许经营权协议的约定
　　政府应当在特许经营权协议中制定详尽的风险防范措施条款，明确各方的权利、义务与责任。

三、投资运营商的风险

　　投资运营商的风险从整体上说是投资能否按计划如期收回，具体可分为政策法律、商业和技术等3大类风险。
　　1. 政策法律风险
　　在发达国家，城市污水处理市场化一直以其投资回报稳定，风险小而备受资金雄厚的投资者青睐。但是，我国从20世纪80年代后期才开始大规模建设城市污水处理厂，城市污水处理市场化则是最近两年才开始探索的新商业模式，缺乏相关法律法规体系进行规范，投资商其经营过程中存在着巨大的风险，包括业主变化、收费体系不健全以及各种政策的重大变化等。由于缺乏强有力的法律法规约束，使投资者感到风险难测，投资者权益得不到充分保障，是导致目前许多投资者裹足不前的重要原因。其次是国家环保政策和税收政策的改变如环保标准的提高会导致项目公司的运营成本改变，影响投资运营商的投资收益。
　　2. 商业风险
　　由于BOT项目融资的参与方和其中的审批环节较多，投融资结构复杂，因此综合融资过程较漫长、复杂，融资的成本较高，如果项目公司的资金到位困难，无法按时开工建设或如期完工，则不能如期收取污水处理服务费，投资难以如期收回。其次是项目持续时间长，经济形势的变化、通货膨胀和投资商的经营状况等不确定因素较多。
　　3. 技术风险
　　如果项目建设条件如工程地质、水文等发生重大变化，可能导致工程建设费用大幅增加，项目公司难以承担。如果投资运营商为降低建设和运行成本而选用不成熟的污水处理工艺而导致污水处理效果不理想，难以达到设计标准和国家排放标准，从而难以如期收取污水处理服务费或运营成本增加，投资收益难以保证。

四、投资运营商的风险防范与应对策略

　　1. 呼吁政府颁布相关的法律和地方法规，要求政府明确主管部门，负责组织协调、服务
　　各级政府相关部门应大力呼吁人大尽快立起草讨论有关法律文件，同时地方政府可以制定地方性法规，确定各方的权利义务，做到有法可依。另外，政府应当制定相关的政策以保障法规的充分实施和保障产业化的政策切实可行，避免同现实脱节等问题。政府的主管部门在污水处理市场化进程中将担任非常重要的角色，各方的组织和协调、特许经营权的签署等基本工作都要由其来负责，所以投资商可要求政府明确主管部门，以防止政府部门之间互相推诿，延误时间，造成风险。投资商还可聘请相应的法律顾问和投资银行家参加与同政府的谈判。
　　2. 要求政府在预算中明确污水处理费的收取标准与收集方法，并设立专用资金帐户
　　投资运营商的唯一收入来源就是政府向项目公司支付的污水处理服务费，该费用来源于政府向企业和居民收取的污水处理费，要切实保障项目公司能够按时得到稳定的现金收入，就必须先保障政府的污水处理费能按时和足额收取。投资商可要求政府在当年的预算中明确污水处理费的收取标准和收集方法，并经地方人大批准。由于政府在决定污水处理费的收取水平时需充分考虑居民的承受能力，收费价格往往不可能一步到位，也就是说，污水处理费很可能不足以支付污水处理服务费。在这种情况下，投资商可要求政府在预算中规定由财政另行设法补足其中的差额。为了确保污水处理服务费的按时支付，投资商可要求政府制定一个统一的污水处理费收费帐号，在必要时将该收费帐户质押给项目融资的贷款银行。
　　3. 要求政府尽可能完善配套设施
　　投资商可要求政府负责投资、建设和管理污水处理厂厂外的污水收集系统，包括集污干渠和泵房，干渠铺设到污水处理厂的集污池，并保证适量的污水供应。可要求政府负责建设污水处理厂与周边路网的联通道路。要求政府做好项目公司所需的配套设施的维护，并协助项目公司做好与当地政府部门的协调工作，以保证项目的建设和运营。可要求项目用地采取行政划拨的方式，由项目公司无偿使用。
　　4. 争取项目用电采用工业用电谷期电价标准
　　污水处理厂是一个用电大户，电费是污水厂运行费用的主要组成部分，直接影响污水处理厂的运营成本。污水厂需要24小时运转，享受不了只在夜间用电，白天少用电的优惠政策，由于污水处理厂还具有社会效益的功能，污水处理厂的成本加大，投资商会在投标时相应提高污水处理费，这样会增大政府的支付压力，同时也会给企业和居民或政府造成负担，因此投资商可争取政府给予污水处理厂较合理的低价格的用电政策。
　　5. 争取税收优惠
　　污水处理厂目前可能发生的由地方征收的税项是营业税和企业所得税。考虑到污水处理关系到环境的持续发展，为了不加重污水处理厂的负担，减少污水处理费的征收，减轻居民的负担，投资商可建议政府免征地方税种。
　　6. 确定合适的投资收益率
　　投资收益率太高，则污水处理服务费较高，政府难以接收。投资收益率太低，则投资商风险较大。综合考虑我国目前的经济形势、银行贷款利率、长期国债利率及走势，较合适的投资收益率为8-10%。
　　7. 同商业银行建立战略合作伙伴关系
　　目前，我国银行存款余额不断增加，同时商业银行惜贷情况很普遍。污水处理市场具有较稳定的投资收益，商业银行也愿意在条件合适时介入。投资商应从投标阶段就同商业银行建立战略合作伙伴关系，以利于快速和低成本的融资。
　　8. 选择合适成熟的污水处理工艺，优化设计
　　投资商应根据国家的环保法规和当地水质要求，聘请技术专家会同设计部门选择最合适的污水处理工艺，并优化设计，降低投资。
　　9. 同政府签署详细的法律文件，明确双方的权利、义务与法律责任
　　在一系列法律文件中，特许经营权协议是核心，是制定其他法律文件的基本依据。除特许经营权协议之外，主要的法律文件包括：土地使用权合同、用电合同、用水合同、供污水合同、服务费支付合同等，这些合同可以单独分别签署，也可以作为特许经营权协议的附件。由于项目实施时间长，合同应特别注明，如果由于国家政策、法律法规的变化和通货膨胀等原因而导致项目公司的经营成本受到实质性的影响，政府部门应通过调整服务费价格、延长特许权经营期限或采取其他相应措施予以投资商补偿，并在合同中明确调价的具体条件和调价公式；其他方面的不可抗力，可通过协商解决。
　　10. 精心组织建设施工和运营管理，尽力降低建设和运行成本
　　通过精心组织建设施工管理如采用招标办法可以在很大程度上降低工程造价和资金成本。通过优化运行管理，减少工作人员，精心维护保养设备等方法，可以降低运行成本。