承包不应是唯一解决办法

——城市环境基础设施市场化改革制度设计置疑

李仕林

　　近两年，国家主管部门对城市环境基础设施市场化改革的制度设计框架正在逐步成形。各地也基本上正在按照这套制度设计框架实施改革。在笔者看来，制度设计中提出的各种解决方式可以用“承包”予以概括。但笔者认为，承包不应是唯一解决办法，谨提出一管之见参与讨论。
　　对这项制度设计给予最详尽阐述的是国家环保总局环境与经济政策研究中心撰写的文章《我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告》（见《中国环境报》2003.1.29～2003.3.14）
　　这项制度设计认为，在城市环境基础设施的投资方面，“政府必须发挥主导投资作用，市场化方式为辅”；在设施运营方面，“可以逐步全面实行市场化运作方式”；在总体进度上，东部地区可以按上述方式“全面推进”，西部地区“要有重点有步骤逐步推进”。这些就是城市环境基础设施制度设计中的核心问题。它们决定了这项市场化改革的主要特征。其中，投资主体又是核心中的核心。这里虽然提出的是政府“主导投资”，并未讲政府是“投资主体”，但是整个制度设计都没有限制政府直接进入市场，更没有限制政府成为投资主体。从整体上看，各地的实践大多将政府作为了“投资主体”。既然政府是投资主体，政府必然就是城市环境基础设施的产权主体，围绕这个主体进行的市场化改革的各种形式可以用“承包”予以概括。城市环境基础设施建设工程的招投标也好，已建成设施运行权的承包也好，BOT也好，都不是投资体制的改革，因而也不是产权制度的改革。
　　笔者认为，承包是对计划经济体制的重大突破，但不应该是改革的唯一方式。

一、 必须改变政府作为唯一投资主体的制度设计，更必须改变政府作为直接投资人的制度设计。

　　中国改革开放已经二十多年了，我们已经弄清楚了政府与市场之间的基本关系。政府只能是市场制度的设计人和市场秩序的监管人，而不能同时成为市场中的经营者。在我国改革开放初期，曾经大量使用的承包方式，是在当时的情况下，打破计划经济体制的需要，是向市场经济体制过渡的一种形式，但其本身并不是市场化。在中国已经确立市场经济体制的今天，如果只把承包方式作为改革的唯一方式，那么，在推进改革的同时，也会对改革起到限制的作用。
　　笔者承认，在中国的现阶段，尤其是在我国大量兴建城市环境基础设施的起始阶段，政府的投资需要发挥主要作用。但这并不等于政府要成为直接的投资人，更不等于政府要成为经营者。政府的投资应该通过国有企业或者国有股份以“国有资本”的身份进入市场。这里的“国有企业”不应该是计划经济体制下的国有企业，而应该是经过现代企业制度改造后的市场经济体制下的国有企业。这样的国有资本应当与其它有可能进入这个市场的非国有资本享有同样的市场待遇，即，它可能保值增值，也可能会有风险。
　　在城市环境基础设施市场化改革制度设计之初，曾经设想，我国高达数万亿的民间闲散资本和大量的国外投资会涌入这个市场。我国环境保护“十五”计划规定，“十五”期末，全国城市生活污水集中处理率要达到45%以上，50万人口城市要达到60%以上，全国需要兴建1000多座城市污水处理场，总投资在1000亿以上。而各级政府可能投入的只是小头，大头需要靠非财政资金。但是，几年过去了，民间闲散资本和国外投资并没有大量涌入这个“市场”。原因何在？笔者认为很简单：这个“市场”并不存在。
　　问题就出在制度设计上。制度设计的立足点是政府作为直接的投资人和经营者。如果没有任何对于非政府资本的保障，无视资本在市场中的基本属性，无论怎样“鼓励”和“号召”，非政府资本都是不会进来的。当然，另一种竞争正在各地激烈进行。民营企业作为承建商正在激烈角逐政府投资的城市环境基础设施的招投标和已建成设施的承包运营权。很显然，这不是民营企业的投资行为，而是对政府投资的经营行为。
　　这项制度设计十分推崇BOT，以及类似于BOT的其它方式。各地在推进市场化的进程中，也在大量采用BOT方式。但BOT的实质是政府向企业“借钱”，是一种融资方式，本质上不是一种投资方式。BOT的核心问题是政府用协议保证了企业投入的保值、增值和利润，最终产权交还政府。这与市场中企业自主投资，自己承担风险，有本质的区别。如果BOT成为中国城市环境基础设施建设的主要方式，市场化意义上的“市场”仍然并不存在。还应该指出，从市场化角度看，由于制度本身的缺陷，BOT不可能创造最高的投资效率和运行效率，BOT也不可能成为一个国家的主要投资方式。
　　这项制度设计没有摆脱以全民所有制为主体建设城市环境基础设施的思维模式，并且认为只有这样才能保证国家对这些设施的控制权。其实，这是一个很大的误区。由于篇幅所限，这个问题难以在此展开。但需要强调的是，这种思维模式与民间资本大量进入城市环境基础设施的期望是互相矛盾的。

二、 制度设计上的理论困扰

　　这项制度设计的理论依据是世界银行对城市环境基础设施市场化能力的一项定量分析。并且得出了“在设施建设方面，政府必须发挥主导投资作用，市场化方式为辅”的核心结论。
　　笔者认为世界银行对环境基础设施市场化能力的定量分析，是符合这类“公共物品”的客观属性的。但是并不能由此得出我国此类制度设计的上述结论。
　　世界银行的分析指出了这类“公共物品”在市场化过程中需要更多的政府参与。而这种“参与”，是与彩电、冰箱之类非“公共物品”经营的市场化相对而言的。在“公共物品”的市场化中，政府需要对市场进行更多的管理和约束。更进一步讲，企业受到的管理更多一些，自由度相对较小一些。但这丝毫不意味着，政府必须成为市场的投资主体，政府必须成为直接投资人和经营者。市场经济比较成熟的发达国家，其城市环境基础设施的市场化状况，也完全不是上述制度设计框架所展示的那种情况。被我国环境界所推崇的“泰晤士河管理模式”的泰晤士河流域管理局，政府不仅不是投资主体，而且十多年前就已私有化了。其主要经营行为，受到法律的保护，同时也受到法律的制约。同冰箱、彩电之类“非公共物品”的市场化相比，企业受到的约束要多得多。但这并不意味着企业只能向政府搞“承包”，或者政府跑进市场去同企业搞竞争。
　　如果政府跑进市场，哪个企业还敢到市场去投资？

三、在市场化的实施步骤上，先东部后西部的制度设计安排，不符合我国现阶段的实际情况。

　　在我国推进城市环境基础设施市场化，从近期来看，至少需要达到两大目标。其一，解决投资总量不足的问题。其二，解决投资效率不高和已建成设施运转效率不高的问题。这些都是计划经济体制难于解决的问题。这两大目标，对于相对贫穷而又急需大批建设城市环境基础设施的西部地区都是迫切需要的。
　　三峡库区及长江上游地区，是我国城市环境基础设施建设的重点地区，五个省市正在大规模地进行。从今年开始，陆续将有大批城市污水和垃圾处理场竣工。但这五个省市大多处于西部地区，目前基本上都未向市场化迈步。现在虽主要处于投资建设阶段，却已暴露出体制弊端带来的诸多问题。可以预计，竣工投运以后暴露出来的问题会多得多。当一个城市的环境基础设施不多的时候，用计划经济的办法投资和运行，当地政府的财政力量是可以承受的。但是当一个城市或者一个省，大规模地普遍地建设城市环境基础设施的时候，情况就完全不同了。这五个省市目前的建设主要依靠中央财力的投入，但投资的低效益和运转的低效率都会在建成以后迅速显现出来。今年6月，三峡库区蓄水已到135米水位。重庆市已建成的所有污水处理场，因管网不配套，没有一个能达到设计水量运行，就是一个例证。四川省能正常运转的污水和垃圾处理场也很少。其原因都可以在制度设计上找到。随着竣工的污水和垃圾处理场越来越多，类似例子将会越来越多。
　　如果不尽快实施市场化，这五个省市的城市环境基础设施仍然要在计划体制的低效率下运行。对于相对不发达的西部省市来说，相当于越穷越要付出高价钱来改善环境。矛盾是十分突出的。其结果，要么加重当地财政负担和居民负担，要么因为体制上的种种弊端使已经建成的设施不能正常运行。此类个案已经不少。这对于西部地区的经济发展和环境保护都是不利的。因此，笔者认为，西部这五省市比东部地区更需要尽快实施市场化。

四、 结论与建议

　　近几年，尤其是近两年，国家有关主管部门正确地提出了推进城市环境基础设施体制改革的问题。但改革究竟采用什么框架，是在计划经济体制的框架内进行改革，还是打破计划经济体制本身，是一个值得认真研究的问题。“承包”是从计划经济体制向市场经济体制跨出了一大步。但承包不应是这项改革的终点，而应该是起点。
　　为了正确地推进这项改革，理论研究必须先行。理论研究需要进一步解放思想，鼓励百家争鸣。如果没有这个前提条件，我国环境保护的政策创新、体制创新和工作新局面都难以实现。