International Experience of Water Pricing Policies and Structures and its Application to China 常杪 (清华大学 环境科学与工程系) 摘要∶水价政策是供水事业顺利发展的根本保障,是产业化与市场化的前提条件,是公用事业改革工作的核心之一。本文结合国际经验就水价制定原则，水价政策与定价方法，补贴，累进制水费定价, 最高价格上限制以及定价程序进行了分析，邦助各级政府加深对水价政策的认识，加强定价过程中的可操作性,并结合我国的国情就我国的水价政策的制定与定价方法提出了具体的建议。
关键词∶水价 效率 改革 补贴 累进制 最高价格上限制 长期以来我国的供水行业在事业单位运作政府补贴的体制下水费偏低,难以反映真实成本,造成设施扩建,改造滞后,从而带来城市供水管网漏损率高，单位产出低，投资效率低下等问题。现在我国水务市场方兴未艾，要想吸引各种资本的投资,加速相关设施的建设、全面改造老化管网、保证稳定持续的运营管理，水价机制改革是工作的前提、核心与保证，它对拓宽融资渠道及改革现行供排水管理体制至关重要，迫在眉睫。《水利工程供水价格管理办法》的发布规范了水利工程水价形成机制以及核价的原则和办法,各地方政府需根据《办法》里的原则，并结合区域水资源、社会经济发展阶段与市民的承受能力来制定合理价格。本文结合国际经验进一步明确有关水价政策与定价方法的几个关键环节，并就一些可供我国今后实施水价政策时可借鉴的手段进行了介绍。 1. 可持续发展水价制定原则 由于各国社会经济发展阶段和技术发展水平不同，水资源的保有条件也不一样，因此各国实行的水价制度和所采取的水价形成机制也不同,在制定水价时要考察当地的社会经济发展状况。一般在经济快速增长国家，用水需求剧增、用水大户需求扩大，有必要进行大规模供水设施设备投资，政府主要要考虑如何保证公共健康和费用负担问题；而在进入经济发展稳定期的众多发达国家，由于家庭人口构成变小、用水小户增加，变得更为分散，从节约水资源和扩大收入的角度，需要限制用水小户的消费，大量老朽设备需要更新，这些国家的公众参与意识强，因此要求建立透明度更高的管理体制，特别是要求对收支财务状况与服务内容的说明，政府部门的说明责任变得更为重要。另外，发达国家和发展中国家共同面临着由于环境问题、循环经济所带来的节约资源的政策需求。
如何实现水价的“可持续性”是保证水务市场健全发展的关键，水价制定原则应考虑以下几点∶(1)水价应反映水资源的供求关系，随供求关系变化而调整。另一方面，可以通过水价机制实现有效需求管理，提高用水效率减少水资源浪费,减少污水排放，保护环境，发挥反映成本的价格信号作用引导生产与消费；(2) 独立成本核算和受益者负担是根本原则，重新评价补贴的作用，考虑如何设计补贴，避免扭曲市场，使补贴透明。另一方面，也要考虑用户承受能力，掌握消费者的支付意愿；(3) 争取实现以最低成本提供最佳水务服务；(4)反映真实成本, 提高收入争取实现全成本回收，满足预算需求为继续扩大改进供水服务融资，保证水务服务的长期可持续性。
制定合理的价格可以保证供水事业的效率，过低或过高的定价都会带来损失(表 1)。当价格等于边际成本时达到最佳产出与消费。如果制定的价格低于边际成本，就会造成投资规模过大、过早决策，相反如果制定的价格高于边际成本, 现有的设施就不会被充分利用、新的投资就会过慢、规模过小。价格形成会影响项目的效率。水价的特定作用是控制用户过度消费, 同时引导企业生产供应足够的水。 表1 价格和效率| 价格 | 供水系统 | 水的消费者 | | 价格过低 | ·收入减少造成财务危机
·导致必要支出的延迟
·导致供给过多
·来自政治要求难以解决 | ·易于支付
·引起低效率消费 | | 价格过高 | ·允许补贴其它领域与服务，收益过大
·在短期内可提高财务能力
·不利于提高长期财务能力，影响消费并易产生漏水、盗水行为 | ·难以承受
·由于不必要的抑制消费，影响生活质量 | | 可持续价格 | ·确保财务能力
·保证系统长期的维修
·满足将来能力需求、完善设施建设
·减少外部补贴 | ·易于支付与不易支付并存
·发送最佳价格信号，引导基于价格的消费并反映服务成本 | (出处∶Beecher, J.A, et al 2003 ) 有效最佳价格应反映保证一定水平的设施建设投资、设施运营管理的最低成本。实现最低成本主要靠技术和制度两方面的改进，有时是一方面的，但是更多是双方面的。设施供水能力的最佳规模最为重要。由于供水是十分具有垄断性的，监管部门要不断鼓励、提供动机促使供水企业不断寻找开发低成本的措施。
可持续性定价的原则要平衡效率性、最佳价格反映最低成本、公平性和可持续性。由于最佳价格反映最低成本定价，要尽可能降低成本以保证消费者可长期支持系统建设。另一方面，水价又要足以保证系统的可持续开发、并运用基于成本的价格信号作用引导消费和生产决策提高效率。水价的定价标准就是在这两个大原则之间寻找最佳点。 2.水价政策与定价方法 2.1定价
在价格遵循边际机会成本原理定价的情况下，公共物品的经济效益可达到最优。Warford指出有关价格的３个要素。其一是边际生产或私人成本，即提供服务方的直接成本。其二是开发非再生资源造成的未来消费减少各种不可逆效果下的不可回收成本。其三是边际环境成本。由于资本的不可分割性，私人生产成本在实际应用中可以通过计算平均增加成本来估算∶ 
式中“It”是投资成本（通常，投资成本被当作是在建设、安装的第一阶段发生的初始成本；在设备的使用寿命过程中还会发生一些替换成本或附加安装成本）。债务偿还成本或运营和维护成本从零年开始计算一直到项目结束（在大多数项目中，运营和维护成本从投入使用开始计算；而固定循环成本可能从建设安装阶段就开始计算了）。水或污水的增加量是“Qt-Q0”， “i”是利率。
边际使用成本的估算可能包含不同的不确定性(Warford 1996)。所以简便方法是在边际生产成本中增加一项资源损耗费。第三个边际环境成本基本是指水生产和消费中的外部成本，非市场定价手段可以用以计算这部分成本(如Contigent Valuation，hedonic pricing等)。
掌握水价定价的特点可以减少由于定价不合理所带来的风险∶(1) 需求价格弹性(Price elasticity of demand)∶由于水是必需品又没有替代品，生活用水供水领域一般需求量变动的比例要小于价格(0.3－0.7)，说明需求缺乏弹性。水资源的特殊商品性决定了价格变动对需求的影响不大(United Nations 1997)；(2) 资本投资和经常经费(Investment and recurrent costs)∶资本投资成本包括管道、泵站、蓄水和处理设施的设计、购置、安装工程、管理等费用。经常经费包括运营和维修成本(动力费、工资福利费、药剂费、水费、运费、维护费)。小规模的整修替换属于经常经费，但是大规模的整修替换属于资本投资成本；(3) 固定和可变成本 (Fixed and variable cost)∶固定成本是不随水的产量变动而变动的成本。这里指租赁金等。如政府部门与私人部门伙伴关系(PPP∶Public-Private Partnerships)项目里的TOT(移交－运营－移交)里的特序经营权的购买价格就是固定成本。可变成本是随着产量变动而变动的成本。供水项目只有在供水量发生变化的情况下，可变成本才有变化；(4) 总成本(Total cost)∶从短期来看, 总成本是可变成本和固定成本之和。许多因素是定量的。从长期来看, 要考虑各种投入如设施规模的扩大；(5)定价时注意需求结构的变化∶单身家庭的变化、不同用水规模供水件数的变化、工业·生活用水量的变化、用水大户和用水小户的比例、今后的发展趋势等。
2.2 补贴
对于政策制定者而言，这是最关键的一个方面，因为政策制定者要充分考虑经济和社会的融合，社会是一个富人和穷人共存的群体，公共服务要提供给所有的人。出于这种考虑，传统的方法是用交叉补贴来调节收费。水不是一个市场化产品，而是准公共物品，应该覆盖到社区的每个人。因此源于其它税收的交叉补贴或间接补贴应该使社区里的每个人都能负担得起，最少能满足最小要求。由此就产生了这样的概念，即对规定的基本消费单位量实行基本收费，而对超额消费实行累进收费。另一个概念是通过收入税或房屋或其他生活标准识别不同类型的社区，这样可以对收费标准进行分类，但困难在于不易实施，而且逃避收费可以有许多借口。累进收费更多是考虑节省资源，大多用于水资源不丰富的地区，累退收费是鼓励消费，但是现在的国际潮流如OECD各国都推行累进制收费。
最近的评估表明，交叉补贴也有一些不利的经济、资金和其它影响，但这些影响并没有定量化或被认识到（Yepes, 1999）。首先，不同的价格可能给不同的消费群体传递错误信号使他们相应调整消费，因此社会福利并不能达到最优水平。 例如，在图1中，对穷人群体低收费产生的亏损可以从对富人群体高收费产生的利润中进行交叉补贴来补偿。但是穷人群体可能发现，供水/污水处理是一个非常便宜的物品，因而可能会最大量地使用水，对于他们没有任何激励来节约水。另一方面，富人群体可能也会发现这种物品非常昂贵从而并不按照符合经济效率的原则使用水，因此，社会福利不能达到最优。第二个问题是预期和现实收入的差异。社会两个群体的预期收入可能与达到盈亏平衡点的目标收入相吻合。但是支付较高价格的人或许会调整他们的需求，或许会寻找更加廉价的资源。因此实际收入可能会少于预期收入，对运营商而言就会导致亏损。由于这个原因，私人运营商往往会要求政府保证其最小的生产量，这也就是在PPP项目合同中常常规定政府购买量的原因。 
交叉补贴会损害经济目标却支持社会公平。如何处理呢？最好的方法是估计支付意愿下的需求，比较需求和供给曲线。如果存在亏损，那么政府可以从其它部门来补贴这种亏损。如果社区中富人和穷人群体之间存在很大差距，那么支付意愿同样可以帮助不同的需求曲线，相应也可以得到基础的消费水平和价格。在富人群体中不应该通过提高价格的方式来补贴这种亏损。运用税收调节作用可能会比交叉补贴的政策效果更好。
总之，补贴只限于为了贫困层保证其基本消费享受服务。补贴程度可以根据支付意愿调查(WTP)的结果来定。注意交叉补贴不能交叉过度引起一方负担过重而自己开发设施停止接受供水服务，这会恶化设施的财政状况。公共-私人伙伴关系的收费体系设计不能由它们自己来完成，因为它们具有自然垄断性质。因此，政府应该认真评估收费以及它们对社区承受能力和消费水平的影响，同时对垄断企业的行为进行严格的规制与监管,特别是价格监管和服务水准的监管。
2.3 累进制水费定价(Rising Block Rate)
累进制水费定价(Rising Block Rate)更适合中国。因为中国城市家庭人口少不会发生像其它发展中国家越是贫困层家庭人口越多、用水越多经济负担越重的问题，同时解决水资源短缺节约用水是我国大多城市的政策需要。基本水量一般可以定在每月10立方米以下(7人家庭；每人每天用50升水)。如日本东京、大阪、名古屋、京都、神户、广岛、北九州等，韩国汉城、蔚山，菲律宾马尼拉、Cebu等的基本水量是每月10立方米，其它范围一般在4、5立法米到30立方米之间。水量的消费是有相对稳定性的，使用水量的级别划分不宜太细利于减少管理成本。要注意由于通货膨胀影响而带来的相应价格调整。价格的间隔性小幅度上升比价格的一次性大幅度上升更容易让市民接受。根据国际经验，对于居民的水费(包括污水处理费)负担最好不要超过收入的4-5%。需求结构(用水大户和用水小户的比例)决定水量如何划分，水量划分也是促进节水的一个环节。
2.4 最高价格上限制∶促进企业提高效率扩大投资
为了扩大投资规模、提高供水项目效率，促进私人部门参与水务市场是国际的新潮流。PPP项目对于价格设计又有了新的要求，如何促进私人部门提高效率同时扩大投资将成为制定价格的新课题。英国为了促进私人部门给消费者提供最佳价值服务(best value for money)采用了激励式最高价格上限制(Incentive-based price cap regulation)(框图 1)。OFWAT (the Office of Water Services∶在英格兰和威尔士，负责对水工业进行管制的水务办公室) 试图管理好企业使其按照标准和政策需要进行投资、提供服务，为企业提供激励措施以提高效率和服务水平，采取有效和透明的程序进行监管。这种办法可以在一定程度上解决现在一般采用的成本加成的方法，避免企业以成本为计价基础维持较高成本定价的缺陷。最高价格上限制的缺点是监管成本较高，如建立规制机构、搜集、分析企业的有关信息以及价格监管过程中的协调成本与监管机构的行政开支(发展研究中心 2003)。 框图 1. 英国水务领域定价规制的应用 英国水价制定程序为∶(1)明确相关主体；(2) 明确提高效率措施的范围；(3)明确投入、产出和环境等可变因素；(4) 根据统一方式收集数据；(5) 分析；(6) 识别效率不同的地方；(7)对各公司进行有效成本预测；(8) 设定X区别实际成本和有效成本。每年公司的提价是受限制的。每一个公司必须向OFWAT提交审计报表，一般来说提高价格标准不得超过限制值。限制值是RPI+K+U，RPI是当年11月商品的零售价格指数上升百分比；K值是OFWAT为每一个公司每一年设置的最高价格上限值反映价格的各种变化，通货膨胀，投资准备(K可以是负值)；U 是前一年没有实施的K值。K值包括4个因素－ 收入需求 (运营管理费用 + 资本支出 + 税收 + 利润), 基本收益, 激励因素和财务比率。X值指实际效率与标准有效效率的比，效率越低X值就越大，价格上升的幅度就越小。收入需求与基本收益的比= “K”∶指比较从收入需求和基本收益得出的结果。 K=f (P0+Q+S+V-X)(P0 反映过去的公司绩效；Q指服务质量；S指扩大服务范围；V指供需平衡) (Source: Michael Pollitt 2003) |
2.5 定价程序
设施建设和运营管理的财务指标与定价有直接关系但是与水价政策并没有太多关系。制定水价政策并不是根据经济指标，水务公司是不会考虑如何有效加快扩建、如何在不同用户中分配水、如何充分利用现有的设施的能力的。
图2是定价程序流程。成本分析包括供水生产成本、费用、利润和税金(1) 。要注意资金需求(Cash-needs Approach)，指运营管理费、债务偿还(本利)和非债务资本投资。定价要根据定价原则(参照2.1,2.2)。 
图３表明了为了达到不同成本回收目标的不同阶段的收费与补贴的关系。如果价格在支付意愿可接受范围内，能够实现全成本回收并有赢余，那就不存在公共物品与私人物品的区别了。供水领域基本上能做到全成本回收，但是污水处理领域就有一定的困难。 
3.总结与建议 综观国际水价政策与水务市场，从纯公共物品到准公共物品、从定额到计量、从补贴加收费到仅依赖收费的全成本回收、从递减制定价到递增制定价、从政府部门运行到为了提高供水项目效率吸引私人部门参与的政府部门与私人部门伙伴关系的建立、从公益化、福利化到产业化正在发生着巨大的转变。各国各地区应该根据自身的资源状况、社会经济发展阶段、环境基础设施建设规划制定水价中长期与短期政策。我国可积极采用基本水价和计量水价相结合的两部制水价，推行用水高峰期价和季节价。在不能避免实施财政补贴措施的情况下要有明确补贴计划，向社会公告，加强透明度。减少运用交叉补贴，通过社会保障体系、税赋等手段在其它方面给予援助。在由私人部门参与的地区可以引进激励式最高价格上限制的规制方法促进企业提高效率扩大投资，并能解决成本加成核算利润的不合理性。允许区域、公司间的差价。在研究定价标准和制定水价政策的时候，可以通过因特网等对是市民的需求进行问卷调查充分反映用水户的利益。上水与污水一起收费用同一个账单将提高污水收费率，为了减少行政成本减轻市民负担可考虑2个月收一次费。要加强征收水费的财务透明度，可以通过市政府年度报告、用户账单反映出各项费用的构成和用途。随着水业市场的开放，PPP项目越来越多，提高政府价格监管能力是水业改革成功与否的重中之重，相应的监管手段如对于水质、服务、成本控制的监管、关系到评价效率的科学的水业绩效评价平台的建立要同时加以建设。我国利用私人资本投融资和提高水务运营效率，建立政府监管下的私人部门参与公共设施建设和运营模式可借鉴英法等国的经验，特别是其定价和价格监管的经验。 主要参考文献 1. 发展研究中心。2003。发展研究中心《参阅报告》之七：西方自然垄断行业规制理论的新发展——放松规制 http://www.waterinfo.com.cn/yanjiufazhan/luntan/200305300018.htm
2. Beecher, J.A., and Shanaghan, P.E. 2003. Sustainable Water Pricing. http://www.uwin.siu.edu/ucowr/updates/pdf/V114_A4.pdf (November 11, 2003)
3. Chang,M., Memon, M. A., and Imura,H. 2003. Urban Environment Strategy Paper: Financial Strategies for Urban Environmental Infrastructure in Asia-Public-Private Partnerships development. Institute for Global Environmental Strategies. Japan.
4. Michael Pollitt 2003 http://msl1.mit.edu/CMI/furd_2002_a/TP5Lect62002.pdf 27 November 2003.
5. United Nations. 1997. Guidelines for Establishment of Pricing Policies and Structures for Urban and Rural Water Supply. Economic and Social Commission for Asia and The Pacific.
6. Warford, JJ (1996), Marginal Opportunity Cost Pricing for Municipal Water Supply, EEPSEA: Economy and Environment Program for Southeast Asia, http://www.eepsea.org/ev.php?URL_ID=8478&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201&reload=1058503997
7. Yepes, G (1999), Do Cross-Subsidies Help the Poor to Benefit from Water and Wastewater Services? Lessons from Guayaquil, The Working Paper, UNDP-World Bank Water and Sanitation Program, Washington, DC | 
