自来水价格改革的探讨

赤峰市自来水总公司 　尹丽丽

　　城市供水是城市重要的基础设施建设，供水事业直接关系到广大人民生活的正常秩序和经济发展，水价的合理制定和及时调整，对供水事业的发展，起着极其重要的制约作用。
　　一、自来水价格改革的必要性
　　党的十四大报告指出：“价格改革是市场发育和经济体制改革的关键，应当根据各方面的承受能力，加快改革步伐，积极理顺价格关系。”建立起以市场形成价格为主的价格机制，为深化价格改革确定了一个正确的方向和目标。按市场经济的一般规律，市场价格的形成是在生产者即企业背后，通过市场竞争确定的价格，才是即反映价值，又反映了供求关系的价格，否则就不能成为起导向作用的信号。十几年来的价格改革的经验充分证明，价格改革必须以市场经济为原则，以行政定价向市场定价的转变为方向，以建立有调节的市场价格形成机制和价格管理体制。只有这样，才能充分发挥价格机制的调节作用。通过供求、竞争和价格围绕价值上下波动。使价格发挥其刺激生产、传递信息、调节供求的作用，引导资源在部门、地区和企业之间的合理配置，提高经济效益，没有价格形成机制由政府部门定价向市场定价的转变，没有市场价格的形成中的市场调节，市场竞争和价值规律的作用就无法实现，没有市场价格的形成，或价格的形成不反映供求状况，价格体系就必然出现严重扭曲，价格关系就无法理顺。
　　以市场价格为主体的价格体制，并不排斥国家管理的存在，也就是市场价格的形成及其对经济的调节作用，以完善的市场和有效竞争为前提，在不存在完善的市场和有效竞争的地方，市场价格就难以对资源配置发挥有效的调节作用，这时价格的形成就必须由国家来加以控制调节，以弥补市场的不足。我国城市供水事业就充分体现了这一规律。
　　因此，即使在市场经济条件下，一些产品仍然要实行政府定价，价格形成完全市场化在现实中是不存在的。
　　目前，在我国建立以市场价格为主体价格体制的关健，是正确划分市场调节价和国家管理价的范围。从我国目前的实际情况来看，国家定价的范围，应限定在缺乏竞争性，同时又对政治稳定和经济发展影较大的产品，这些产品的价格由政府调节比市场调节对社会更有力。政府定价合理化的核心，是在改革价格形成机制，合理划分政府定价范围的基础上，改革政府定价的方式和方法，按照资源合理配置的要求制定价格。
　　八十年代以前，我国大多数城市执行福利型水价政策，供水企业由于水价低产生的亏损，实行倒挂，城市供水工程建设资金来源于中央及地方拨款解决。改革开放以来，城市发展迅速，城市用水量需求急剧增长，但因投资体制改革后，原中央对地方基础设施建设的拨款改为贷款，由于水价低廉，使供水事业出现了严重的问题：
　　1．这一政策使供水企业扩大再生产缺乏资金，制约了供水事业和城市的发展；
　　2．随着原材料和动力等费用大幅度涨价，大多数供水企业面临着成本上升，亏损增大，简单再生产难以为继的局面；
　　3．供水企业经济效益和社会效益矛盾加剧，无力改善对城市的服务；
　　4．低水价刺激了用水浪费，不利于有限的水资源的有效利用。
　　从八十年代起，各地相继对水价进行了不同幅度的调整，使一段时间内濒临绝境的自来水事业出现了转机，我国城市普遍存在的用水难局面得以逐步扭转。然而，由于水价的调整和制订缺乏统一的政策和规定，各地调整水价的幅度和及时性有很大差别，因此，要制定相应的措施理顺城市供水价格建立合理、有效的水价制定与调整办法是十分必要的。
　　二、城市供水价格制定的原则
　　城市供水通常是由政府所控制的国营企业独家经营的，具有垄断性。由于服务的广泛性和公益性，所采取的定价原则不同于其它工业企业，既有一般工业产品所共有的商品性，又因水的不可代替性有其特殊性，因而水价调整不可能完全由市场进行调节，而应在政府严格管理监审下进行，为了既加强城市供水价格监审，又尽可能简化不必要的秩序和手续，国家对城市供水的价格实行统一领导分级管理。
　　1．建立以资产为核算基础的利润率：
　　国务院颁布的《城市供水条例》中明确指出：“城市供水价格应当按照生活用水保本微利，生产和经营用水合理计价的原则制定。”这是供水价格确定的原则。我们知道，供水价格应按供水成本加税费加利润来确定，供水成本加税费的核算形式是比较规范和合理的，而利润就较为不一致。我市目前的水价利润率是采用成本利润率，这种利润率具有一定的局限性和不合理性。这是因为：
　　(1)成本本身并不能真正反映供水企业投资的大；
　　(2)如果在利润率不变的情况下，增加成本就会增加利润，这样企业就会以提高成本来增加利润，这里面仍具有不合理性；
　　(3)以成本利润率来确定供水利润不利于鼓励企业对增加供水设施的投资，容易造成供水企业资金投向于其它经营性行业，不利于城市供水事业的良性发展。因此，水价格体系的改革应改变目前采用的成本利润率的核算形式，建立以资产为核算的基础利润率。
2．设立“水价调节基金”
　　设立“水价调节基金”制定合理的水价体系，既要确保供水企业维持城市供水生产的正常运作，又要统筹考虑因水价格的调整对物价整体幅度的影响；既要保证供水事业的良性发展能适应国民经济和社会发展的需要，又要保证水的价格具有相对稳地性。这就是价格体系改革中保证企业正常有效发展和维护物价整体相对稳定的，所谓“发展与稳定”的关系。因此，要正确处理好“发展与稳定”的关系，在水价体系中就必须建立供水企业利润率区间，在一定的利润率区间范围内保证供水企业的有效经营和良性发展，同时在利润区间的上限设立“水价调节基金”。用于稳定水价和延长调节周期，物价部门在供水企业内部设立“调节水价基金”走用帐户。“水价调节基金”的来源主要是超计划用水基价以外水价收入和增容费收入。
　　“水价调节基金”的主要用途是：当供水企业因物价上涨导致供水成本增加，供水企业利润率低于规定的资产利润率区间下限范围时，由“水价调节基金”作为利润率补贴供水企业，使供水企业的利润率水平得到有效的保证。
　　“水价调节基金”的作用：
　　第一、通过“水价调节基金”的设立，保证供水企业的成本和核算与供水利益分开，避免供水企业在核算水价时为了获取过高的利润而夸大生产成本。
　　第二、把超计划用水基价以外的水费收入全部划人“水价调节基金”，即规范了这些收入的合理使用范围，又保证了调节基金的正常来源。
　　第三、“水价调节基金”能起到利润储水的作用，使供水企业的获得利润水平能得到有效的保证和相对稳定。
　　第四、“水价调节基金”可以稳定延长水价的调节频率和周期。
　　结合以上原则还应包含以下特性。
　　1．有效性。通过定价使水费资源合理利用；
　　2．自给性。通过定价使供水企业财务自给；
　　3．公平性。通过定价尽可能做到合理负担；
　　4．政策性。水费调整要充分估计社会的影响；
　　5．实用性。水价体系的设计与审批程序要考虑管理上便于操作。
　　三、我市自来水价格情况及存在的问题：
　　九四年以前，在赤峰市委、市政府的支持下，经国务院批准，对市自来水公司的水价进行了一次调整，调整的幅度，既照顾了各方面的利益，对水司又起到了发展稳定作用，是比较合理、现实和可行的，但从长远考虑，仍没能从根本上理顺水价。
　　九四年以后，由于动力费，供水材料价格的不断提高，人员不断增加，致使自来水成本大幅度不断增长，价格和价值严重背离，企业严重亏损。一九九八年六月根据自来水成本情况调整了水价。且初步制定了多种不同分类的水价体系，但由于此后电费及其它原材料的价格又进一步上涨，水的成本迅速提高，自来水价格与成本又进一步拉大差距，在这种情况下九八年至九九年又进行了两次调整。经过调整暂缓解了我公司企业的状况，但还低于全国其它城市的水价，从长远看，还不能从根本上解决自来水企业的问题。
　　以松山供水公司为例，松山公司水厂现有两眼配套深水井，是采用一级供水的供水方式对用户直接供水，日供水能力为1.2万吨，实际供水量为0.44万吨，月供水量为13万吨左右。千吨水电耗为340度，漏失率平均为14％，月收入单位户平均为4.8万元，居民户为4.75万元，基建水费平均为8万元，接户及其它收入0.5万元，合计月收人为18.05万元。月支出，电费3.2万元、税金1万元，人员工资9万元。车辆费用、设备维修、折旧、保险及其它办公费等需3万元。总支出16.3万元，如果没有大的管线破漏，每月盈利1.75万元。松山公司的水费收人大部分是以基建水费为主，如果今后两年每年以减少1.8万平方米基建项目计算，每年水费收入就会减少21.6万元，与盈利部分正好抵消，在这期间需更换一台深水泵，资金5万元，68个阀门井维修需1.3万元，以及其它费用支出，两年还将要亏损8万元左右，还不包括突发性管线爆
裂造成的损失，这期间还要按照国家的规定，执行固定资产分类折旧和建立专用资金。
　　鉴于以上情况应该采取以下办法：
　　1．若每年每吨水增加0.1元，实际上三口之家每月平均以8吨计算，那么一家三口每月付水费仅人民币0.8元而已，其价值还低于一支雪糕钱，不会对市民有多大影响。
　　2．城市水资源必须实行统一管理，水价调高之后，而水资源费用如果不能同步提高，再加上城市水资源的管理不在我们建设主管部门，资源管理、供水管理相互脱节，就会在某种程度上造成刺激单位自备水源的发展，因为企业要核算要讲效益。因此一定要实行城市水资源归于建设行政主管部门管理，以保证我市供水事业健康发展。
　　四、自来水价格调整方法
　　国务院颁布的《城市供水条例》第25条规定。
“自来水价格应当按照生活用水保本微利，生产和经营用水合理计价制定。”这是一个合理科学的自来水价格体系的原则，政府定价的具体方法，应该以资源合理配置为基础，根据不同行业的特点，同时参照国际上政府定价的经验予以制定。
　　1．以成本为基础定价。
　　城市供水是城市的基础设施之一，它的发展是国民经济不可缺少的组成部分，它具备两个特点：
　　(一)由政府拨款或贷款进行；
　　(二)不以盈利为目的；
　　因此，自来水价格必须以成本为基础定价。这样必须采取居民生活用水保本微利，工商业及宾馆饭店等用水按分类不同，达到合理计价，使成本利润率达到10％左右。做为今后设备更新，扩建项目用款。
　　2．实行公开定价的方法。
　　应该实行每年向市政府提报年度经营报表和提价申请，由市政府委托中介机构，对自来水财务情况进行全面审查。在审查的基础上，政府的价格管理部门，邀请人大、政协、群众代表拟定调整方案，报政府批准，整个过程通过新闻媒体向公众公布，并动员群众参与讨论，这种公开的结果，会提高群众的参政意识，大大减少因调价时群众的心理压力，增加政府部门执政的科学性。
　　3．参照国际调整水价的经验定价。
　　为了保证供水服务的质量和对水价作有效的和合理的控制，许多国家和地区已逐步将供水转向专营化。所谓“专营化”，就是由当地政府与专营公司签定一个严格的专营合同、专营公司必须按合同的规定保证提供优质的服务，包括水质、水压、临时停水对居民的干扰性等等。政府按合同严格监督专营公司的服务和财务状况，按利润管理原则控制水价及其增幅，其优点是：
　　(1)政府可丢掉对自来水公司承接的财务和日常管理的包袱，由有专业知识的公司负责提供优良的服务和实行市郊的管理。
　　(2)政府可以有更大的自由度去控制水价，专营公司的财务是完全透明的，政府可以客观地评价自来水公司的成本，合理利润，专营公司可随着成本的高低随时调整水价。
　　4．辅之以税收优惠和财政补贴政策。
　　实行新税制后，自来水公司执行6％的增值税率，在价格已经确定的前提下，上交的增值税只有从收人中抵减，与老税制相比，税收增加了一倍，相当大的一部分资金转化为税金上交国家，致使没有足够的利润，用以更新旧的设备和改造旧的管线，因此，在税收方面应予自来水行业优惠政策，减免自来水增值税。
　　5．实行累进加价和季节差价。
　　在合理确定用水基数的前提下，制定各个不同水量的价格体系，以控制用水，调节需求，可采取在高峰供水季节实行水价上涨的办法，在保证基本用水量为前提制定起点水价、超过定量部分的用水量分段计费。用水越多水价越高。这样才能缓解目前我市城市区在用水高峰期高层楼房经常无水的状况。
　　就我市自来水公司今后的发展方向，在政府不能拔款，财政不能补贴的情况下，唯一的解决办法亦只有增加水价，否则无法生存，故千万不可向低水价的城市仿效，否则将自食苦果。所以自来水公司必须以水养水，除能在财务上运作正常外，还必须考虑预留足够利润为改善服务，提高工艺水平和扩大生产之用。