城市水业投融资体制与水价改革

徐野
沈阳市自来水总公司

　　中文摘要:目前，我国的城市水业正在进行一场深刻的变革，主要包括城市水业公司制改革、政府规制体制改革、国有资产管理体制改革三个方面。三者相互影响、相互制约。其中，城市水业的投资体制、水价改革是改革的核心，其改革的路径、进程直接关系到改革的绩效。
　　关键词：城市水业 水价 监管 改革

1、城市水业投融体制改革

　　在沈阳城市水业市场化改革进程中，城市水业投资主体多元化已成为一种趋势，同时，国内资本市场的不断发展、商业融资手段的不断完善，也为融资手段的多样化创造了条件。从目前水业产业现状和竞争形式来看，多种投资工具的有效组合将成为实现现代水业企业资本战略的主要手段。通过长效与短期融资工具的有机结合，用结构化融资来为产业整合与扩张提供稳定、低成本、大规模的资本，以保证城市水业战略目标的顺利实现。
1.1城市水业项目融资
　　项目融资是指投资者为了建设某一个供水项目时，首先设立一个城市水业项目公司，以该项目公司而不是投资者本身作为借款主体进行融资。一般情况，项目公司的股本金占整个供水项目所需资金的30%左右，剩下的资金利用财务杠杆从金融机构融通资金，银行等债务提供者在考虑安排贷款时，主要以该项目公司的未来现金流量作为主要还款来源，并且以项目公司本身的资产作为贷款的主要保障。即银行在进行项目评估时主要考虑以下两方面因素：
　　（1）项目本身未来的现金流量和项目本身的资产价值是否足以保障归还银行的贷款本息。
　　（2）项门投资者本身即项目发起人，以及其他相关各方对该项目的支持程度，包拈项目建设、营运、市场、技术等方面的支持和承诺等，以上两方面因素的结合，构成了项目融资的基础。项目融资主要形式包括：
　　1)BOT(Build-Operate-Transfer),即建设--经营--转让，在我国又被称做"特许权投融资方式。"一般有东道国政府或地方政府通过特许权协议，将项目授予项目发起人为此专设的项目公司(Project company),由项目公司负责供水项目的投融资、建造、经营和维护；在规定的特许期内，项目公司拥有投资建造设施的所有权，允许向设施的使用者收取适当的费用，并以此回收项目投融资、建造、经营和维护的成本费用，偿还贷款；特许期满后，项目公司将设施无偿移交给东道国政府。
　　2)融资租赁(Financial lease),这是以资产为基础的一种融资方式。其过程一般为：希望获得工厂和设备的一方作为项目发起人，成立一个股份有限公司作为项目公司，然后再由项目公司与租赁公司签定租赁该工厂和设备的租赁合同，租金由一个或几个银行作担保，租赁公司负责建造或购买，然后将其经项目公司交由使用方使用，项目公司在此期间作为出租方代理人收取使用费，并向租赁公司交付租金，同时收取代理费。租约期满，项目公司代理以出租人同意的价格将该资产或设备售出。
　　3) TOT (Transfer-Operate-Transfer),即转让--运营--转让，指将已经建成投产的项目有偿转交给投资方经营，国家或所属机构将一次性融通的资金用来投入新建设项目；根据双方签定的有关协议，资金投入方在一定期限内经营该项目并获取利润；协议期满后，在将项目转交给国家或所属机构。
　　4) ABS (Asset-Backed securities),即资产担保债券。它是资产证券化的一种形式，指将缺乏流动性但能产生可预见现金流收入的资产汇集起来，通过结构重组和信用增级，将其转换成在金融市场可以出售和流通的证券，借此融取资金。在项目融资中，一般采取这种形式，将基于一定基础设施或资产的现金流收入与原始权益人完全剥离，过户给特设信托机构(special purpose vehicle,即SPV),SPV将其通过金融担保、保险及超额抵押等方式取得较高的信用评级，然后以债券的方式发售给资本市场的投资者，融取项目建设所需资金，并以设施的未来收入流作为投资者收益的保证。利用这种方式不需要以发行者自身的信用做债券的偿还担保，目前也已成为国际上基础设施项目融资的重要方式。
1.2项目融资方式优劣分析
　　（1）优势分析
　　第一，项目法人制，有利于保持借款方良好的财务结构。尽管其具有稳定可靠的收入来源。但由于其巨额的投资规模，对于一般的投资者凭借自己的财务实力很难直接筹措到足够的资金，或者很难找到实力强大的担保人。但项目融资主要以项目本身作为一个独立的法人，并以该项目未来的收入流作为贷款的追索对象和放贷的主要评审依据，对投资者自身的资信没有其它的担保要求和追索要求，因而作为投资方一般不将通过项目融资方式融取的资金作为自己的债务，因此进行这种投资不会对自己的财务状况造成任何不利影响。一般情况，项目公司的股本金占整个供水项目所需资金的30%左右，剩下的资金利用财务杠杆从国内外金融机构融通资金。新建重点供水工程总投资少的几亿人民币，多的几十亿人民币，项目公司的注册资本只要在工程总造价的30%左右就可完成整个新建重点供水工程的建设并投入运营。当地自来水总公司只要在项目公司中占50%以上的股份，就能实现对项目公司的控股经营，充分发挥了财务杠杆的作用，实现以少量资金的控股经营。
　　第二，合理的风险分担安排，有效降低了投资者所承担的风险。由于新建重点供水工程项目投资规模大、建设及运营周期长、涉及关系复杂、影响因素多、不确定性强，因而使投资者往往面临着重重风险。包括：信用风险、建设开发风险、市场和运营风险、汇率风险、利率风险、通货膨胀风险、政治风险、法律风险、环境风险、自然风险等等，从而使单个投资者很难完全承担这些风险。尤其是当投资人的实力与项目的规模相比较小时，风险的分担便变得十分重要。在项目融资中，贷款人及实际出资者承担着相当的风险，因而如果项目失败，不致引起债权人和项目发起人破产。而且整个融资过程的一系列协议中，有着许多的相互担保、保险约定，从而使风险相对较为分散，使各方基本都能接受。
　　第三，市场化运营，避免了政府直接经营的低效率，有利于提高效率。长期以来，国内国外都存在这一问题，即供水设施建设的低效率问题，不管从工程成本方面看，还是工程质量方面，都难以令人满意。这是我国长期以来难以解决的一个难题。而在项目融资中，对于整个融资、建设、经营、维护过程有着严格明确的规范约束，全部采取市场化方式运营，充分体现了经营的公开性、公正性、竞争性、效率性。作为项目所在方及最终所有者的政府，在此过程中几乎处于完全超脱的状态。可以有效的防止出现政府的过度干预，从而扭曲市场等问题。
　　第四，特殊的产权安排，避免了新建重点供水工程项目的所有权困境。供水工程在一国的经济系统内具有重要的地位。因此，政府一般不愿放弃对之的所有权，不愿让外商通过直接投资进行控制经营。项目融资通过一系列中间机构(如项目公司等)进行代理经营，巧妙的绕过了这一问题。尽管，作为出资者的外部投资者有时具有一定的所有权和直接经营权，但其始终不能获得完整意义上的所有权。而且，协议期满后，该项目及资产设施一般都将转让给东道国政府。
　　第五，稳定而较高的预期收益，对于投资者有着较强的吸引力。新建重点供水工程有着广阔的发展前景和充足的市场需求，因此其未来收益极为稳定而可靠。采用项目融资方式，协议中对于实际出资者往往有着远高于一般放款的收益回报率，因此这种方式也受到了广大投资者的欢迎。
　　（2）劣势分析
　　第一，管理和政策方面：引水工程采用项目融资方式进行融资，涉及许多具体问题，如要处理好市场化与事业化的矛盾，供水行业市场化涉及国家的产业政策、外汇政策和投资政策等。
　　第二，认识方面：项目融资方式对于我们来说是一种全新的融资方式，人们对它缺乏全面的了解和清晰的认识，国内对项目融资的主办者要求收益担保和政策上提供优惠不太理解，新建重点供水工程投资巨大，投资者、债权人要求收益担保和政策上提供优惠是项目实施的前提。
　　第三，人员方面：项目融资作为一种新兴的融资方式，在许多方面都有一套独特的运行规则和方法，需要专业人员来实施，以确保项目的顺利进行。而我国引入项目融资的时间不长，项目融资的专业人员相当匮乏。新建重点供水工程投资巨大，涉及利益相关者众多，关系复杂、影响因素多、不确定性强谈判工作复杂烦琐，其中项目融资方案的设计最为关键。
　　第四，投资者与债权人的要价问题：在有些项目的谈判过程中，一些投资者与债权人由于对中国的市场风险估计过高，出于自身利益的考虑，对项目建成后运营过程中的产品或服务的要价过高，超过了正常的限度，导致谈判的最终破裂。
　　任何以市场方式对供水设施进行运作，其投资方、债权人都是要求投资收益得到保证。而投资收益是以一定的水价、售水量为前提的，最终都是要有人买单的，以目前国内大多数自来水公司不景气的经营状况，是无法支撑起上千亿的供水设施项目融资所要求的投资回报的。只有在价格达到补偿成本及偿还投资的水平时，才能广泛吸引各类资本参与国内的水务事业。

2、城市水价改革

　　供水企业的性质已逐步由政府投入、管理的福利性向自求发展、自求进步的市场性过渡。但供水企业在体制转型过程中，虽然国家规定水价应按“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则调整到合理水平，但在实际水价构成中，只考虑了净水成本补偿，对水厂和管网的新建、扩建、改造的投入在水价中没有体现，污水处理成本补偿不足，忽略了自来水企业的合理盈利和积累，实施福利低价，自来水的价值被大为低估。换言之，计划经济时期遗留下来的价格越低越能体现社会主义优越性的传统观念没有得到根本改变，概而言之，强调了社会效益，忽视了经济效益；强调了公用性，忽视了商品性；强调了优质服务，忽视了等价交换。过低水价使企业盈亏水平无法真正体现，加之供水行业的垄断性，使管理者及经营者的积极性、创造性无法调动，职工惰性严重、不思进取，企业整体管理水平低下。
　　另一面，水价过低，难以实现投资回收和正常盈利，也影响了投资者的积极性，不利于吸引社会资本投资。为了吸引外商投资于城市水行业，在与外商谈判时，把提高水价与包销水量作为政府承诺，水厂规模过度超前，水价调整幅度过高，给地方财政造成沉重负担。1995年，法国苏伊士里昂水务集团旗下的中法水务与沈阳市自来水总公司签订合作协议，在沈阳市投资建起日供水能力为40万t的第八水厂。按照合同规定，中法水务需将资金一次性投资到位，并在技术、管理上给予水厂支持；而作为回报，中法水务不仅享受到了政府在税收政策上的一系列特殊照顾，还通过合同要到了一个足以保证其投资回收和营利的价格。按照合同规定的水价，中法水务可以得到18％的投资回报率，而根据当时沈阳水业的经营状况，这么高的回报率根本达不到。而且，合同同时还约定了自来水总公司必须向外资水厂(第八水厂)购水的数量，给自己背上了沉重的包袱。引资所付出的高额回报，再加上其他方面原因造成的亏损，到2000年，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元人民币。
　　因此，水价直接影响城市水业的经营状况和投资收益，影响城市水业市场化改革的成败，只有在价格达到补偿成本及偿还投资的水平时，才能广泛吸引各类资本参与国内的水务事业。作为水务产业市场化改革的发动机——水价改革，对拓宽水务市场融资渠道及改革现行城市水业管理体制至关重要，探讨城市水价改革须搞清城市水价的构成。
2.1城市水价的构成
　　水价从属性上分为资源水价、环境水价和工程水价。水价的四元组成明显具有不同的属性，产生于不同的背景。因此，需要对不同组成部分给予不同的、可操作的定价目标，也需要为水价的不同组成制定不同的收费形式、使用原则和管理层次。如果我们沿用一般意义上的水价概念，把消费者支付的四元组成部分统称为"水价"，那么，从决定水价的政治、经济、社会等综合因素出发，水价可按属性分为资源水价、环境水价和工程水价。我们将对应于水资源稀缺而产生的水价称为资源水价；将对应于环境修复和补偿而产生的水价称为环境水价；将对应于各种工程投资和服务提供的水价称为工程水价。在目前现行的水价四元组成中，水资源费属于资源水价，引水工程价格和供水价格属于工程水价，而各种环境补偿性收费和污水处理费属于环境水价。
　　资源水价的合理形式是水资源税。资源水价是流域和国家水资源稀缺程度的体现，资源水价类似于土地出让金和石油的资源价格，与成本不直接关联，是国家用以调节水资源总量供需的手段。资源水价收取的前提是流域为单元的水资源呈现总量稀缺。资源水价的收取和使用主体应该是在流域层次，甚至是国家。同一流域根据流域水资源总体稀缺程度，确定资源水价的高低，并且应该以城市为用水单元收取统一标准的资源水价，以体现流域上下游的水资源优化与共享。
　　基于资源水价的定位，其收取形式应该是水资源税，使其成为国家在流域水治理方面的主要经济来源。资源水价因为不是基于成本的价格，因此不应纳入价格听证的范围。目前，水资源费在水价组成中的比重逐渐加大，但是基本成为了地方政府管理的政策手段，有违于资源价格设置的初衷，急需对资源水价的属性、使用方向予以重新明确。
　　环境水价是政府的事业性收费。环境水价是用水者对一定区域内水环境损失的价格补偿。环境水价的尺度决定于城市排污总量与环境自净能力的差值，也决定于地方政府财政与用水者环境支付之间的责任分摊比率。越是城市化程度高、人口密集的地区，环境自净能力越差，需要支付的环境水价会越高；地方政府财政选择性承担的环境责任越小，公众支付的环境水价会越高。
　　对用水者而言，污水排放不是一种商品或服务形式的直接消费，治污的责任主体是政府。因此，环境水价的性质是一种城市政府的事业性收费，从使用方向上看，环境水价则是对政府财政支付环境补偿费用不足部分的补充。
　　地方政府如果以其它形式委托或授权社会企业承担污水处理设施的建设或运营责任，则是一种经济属性的商业委托，不能推卸其固有的环境责任。
　　强调环境水价的事业性收费性质和政府财政支付环境补偿特性，并不排斥现行的"污染者负担原则"和"受益者负担原则"，以及国际上倡导的污水处理收费覆盖处理全成本的原则。中国正处污水处理设施建设的高峰期，地方政府财政支付能力有限，用水者所支付的环境水价的比重会较大。
　　因此，环境水价（包括污水处理费和排污费）不是一般意义上的商品价格，不需要执行价格听证，而需要由对地方政府的监督机构（如人大或上级政府）予以约束；环境水价收取的前提是地方政府用于环境修复的财政不足，当然大量污水处理厂的修建和运营会加剧这种财政不足；即便是没有收取环境水价，并不成为在污水处理厂建设运营单元推进市场化，引入社会企业建设运营的障碍；环境水价过低，将影响地方政府在环境领域的财政能力，从而会加大政府对污水处理厂进行商业支付的违约风险；环境水价的收取主体是城市政府，环境修复的责任也是城市政府，两者需要统一。
2.2科学水价的形成机制
　　1998年《城市供水价格管理办法》发布，确定城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成，明确了企业平均净资产利润率为8-10%。2004年1月《水利工程供水价格管理办法》实施，规定非农业水利工程供水价格的利润率为国内商业银行长期贷款利率加2-3%。以上两个办法的发布使水价体系中有了两个基于成本的水价组成，而这两项组成形成了工程水价的核心内容。
　　但是在实际执行过程中，几乎没有哪个城市真正达到了城市供水8-10%的净资产利润率。除了政企不分造成的体制原因之外，制约水价形成机制最大的因素是水价体系的混乱。
　　资源水价和环境水价不是基于成本的水价组成，而是由政治、经济、资源等综合因素所决定。大部分城市将环境水价中的污水处理费纳入听证程序，个别城市甚至将资源水价也纳入价格听证会，造成了消费者对水价性质的混淆。这种混淆加大了价格调整的复杂性，挤压了基于成本的工程水价的承受空间，造成水价调整的周期滞后。近年来资源水价和环境水价的比重进一步加大，已经使两个《价格管理办法》所确定的价格形成机制无法真正实施。
　　因此，建立科学的水价形成机制的前提，就是将工程水价从整个水价体系中完整地分离出来，而这种分离是执行全成本核算的基础。
2.3工程水价的全成本核算
　　可持续开发和效率提高是城市水业改革的两大原则，也是对水价进行监管的根本出发点。全成本核算最能够体现水的商品性，在工程水价单元推行全成本核算，有利于保障水业设施的投资、运营和服务质量可持续性，有利于促进水业运营效率的提高。
　　但是全成本核算需要以清晰的成本界定为前提。资源水价体现的是机会成本，环境水价体现的是外部成本，在目前的监管体制下，难以对它们实现清晰的成本核算。因此这里强调，全成本核算目前仅适用于工程水价，不能无限延伸。
　　全成本核算的关键在于清晰、准确、合理地识别成本。城市水业在经营形式上的自然垄断性，使成本核算的科学性成为监管的难题。绩效平台是目前国际通行的适用于自然垄断行业的成本管理方式，在城市水业领域中的应用始于20世纪末。该系统的核心是向监管部门提供同业的成本比较数据，作为核定全成本合理性的基础。政府监管部门可以借此把握企业的真实成本，通过比较统计数据向企业施加压力促进其提高效率，避免企业以成本为计价基础维持较高成本定价的缺陷。目前绩效管理已经成为国际水业经济监管的发展方向。
　　虽然全成本核算是城市水业的发展方向，是工程水价的定价基础，但是全成本核算的内容并不一定全部进入公众支付的"价格"中。全成本核算并不排斥政府对低收入居民的水价补贴，甚至不排斥在消费者支付能力不足的城市发展初期阶段，政府对整个城市进行的政策性水价补贴。但是各种补贴的共同前提都是清晰的全成本核算。全成本核算是社会资本进入水业的根本前提。

3、结论

　　城市水业公司，作为大型国有企业，要想发展壮大就须适应社会的发展，进行改革，实施现代企业制度，完成公司制改造，按照公司制的原则进行经营管理，这是沈阳城市水业发展的必由之路。
　　目标就是要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，按照现代企业制度的规范要求，企业应具有自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的特性，根据对自身利益的追求和市场竞争、供求变化做出生产经营决策，从事各种经济活动，从而推动市场运行和经济的发展。使城市水业企业成为法人主体和市场竞争实体，在完善政府监管体制的同时，实现城市水业由政府运作向企业运作的过渡和转变。

参考文献

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