公用事业民营化和公私合作的方式

——兼谈公用事业的所有权和使用权

江苏现代资产管理顾问有限公司 吴健

　　[摘要]针对我国目前公用事业领域改制过程中概念混淆的现状，提出了在民营化的大背景中看待公用事业改制，对现有的概念和模式作了梳理，最终对困扰实践的资产所有权和使用权提出看法。
　　[关键词]公用事业、民营化、民营化方式、资产所有权与使用权

一、民营化的理念

　　目前我国公用事业领域改制招商的力度相当大，主要集中在水务、垃圾处理、燃气和路桥等方面，在实际操作中也提出了很多的概念和模式，比如特许经营权转让、国有资产/产权/股份转让、bot项目、tot项目等，但是在使用这些概念时往往存在不同的内涵，有的概念混淆、有的概念与实质不相统一。这对公用事业改革的健康、规范发展很不利，也对潜在投资人对项目的识别和判断构成了障碍。
　　因此我们认为对公用事业改革中的概念和模式应放到大背景、“大画面”中讨论；明确公用事业改革改制的动力和目标；区分不同的分类标准并在同一分类标准下划定概念。
　　我们所说的大背景、“大画面”就是民营化的趋势和理念。民营化指“一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意政治干涉，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端消费国家资源的不良企业的支持，从国企撤资，放松管制以鼓励民营企业提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给竞争市场中运营的私营公司和个人。”
　　我们认为公用事业民营化和公私合作的主要动力来源于财政压力和政治引力。财政压力向来容易引起制度变革，当国家和地方财政面临高速城市化进程及公众对公共产品和服务日益增涨的要求，在以往发行国债、贷款和寻求国际组织支持等传统手段无法支持的情况下，必须考虑新的资金来源，重新进行制度安排，民营化和公私合作就成为一种可行的手段。另一方面，国家鼓励多种所有制经济、推行“国退民进”政策，颁布《行政许可法》，改革投资体制，试图改变政府投资效率低下、政企不分和国有企业的高耗低效。因此，国家有关部委自2003年以来，一连发布了几个推进公用事业改革的文件，要求各级地方政府认真对待。

二、公用事业民营化的方式

　　正如前文提到概念要在同一分类标准下进行诠释，根据世界上其他国家民营化经验并结合我国的实际，我们认为民营化根据政府的参与程度可以大致分为以下几种方式：

　　政府服务是指由政府部门或企业直接向公众提供各项服务和产品，政府同时充当了服务的安排者和服务的生产者。如国有自来水公司提供的供水服务、排水管理处提供的污水处理服务、卫生主管部门提供的垃圾收集和处理服务等。
　　政府间协议指中央政府与地方政府或地方政府之间可以通过协议方式安排服务与产品的提供。如区域性调水、区域性供水规划和协议、水库资源的共享和交易等。
　　合同承包指政府与私营企业、非营利性组织或个人签订关于产品和服务的协议，在这种安排中私营企业、非营利性组织或个人是生产者，政府是安排者，它付费给生产者。合同承包不同于我们以往国企改革时所提的承包经营，承包经营的主旨是所有权和经营权分离，主要是针对竞争性领域的企业，市场是安排者，企业是生产者，由消费者付费。
　　特许经营是指政府将一定时期、一定范围内的垄断性经营特权授予某一企业，由它在此范围内向社会公众提供服务，而由政府掌握服务价格并进行监管。这种方式在我国目前公用行业的民营化过程中用的最广泛，虽然建设部在推进公用行业市场化改革中提出了要因地制宜的采用委托经营和特许经营两种方式，但各地似乎对特许经营情有独钟。这可能是源于对民营化手段多样化认识不够，也可能源于其他经济方面的考虑。
　　补助是在公用事业民营化过程中，为遵循市场规律，政府给与生产和服务提供者的一种补贴，可能是资金，也可能是税收优惠。资金的补贴在目前污水处理领域可能出现，当政府与处理商签订的污水处理合同价高于污水处理费时，政府就必须给与补贴。目前水网上讨论的税收优惠实际上也是一种补贴的形式。
　　自由市场是政府介入最少的一种服务安排形式，由消费者安排服务和选择生产者，在目前我国的公用事业领域较为少见。
　　以上六种公用事业服务和产品的提供方式从政府全面提供到民营化、公私合作到市场安排，其中政府参与的程度逐步减少，其中很多方式是我们公用事业市场化改革都能使用和借鉴的，各地可根据实际情况和项目特点，选择其中的一种或多种进行探索，避免全国“一刀切”的模式。

三、民营化中的资产所有权和使用权

　　谈到民营化中标的资产所有权和使用权的问题，我们着重对以上六种方式中的合同承包和特许经营进行分析。

　　事实上，区别合同承包和特许经营并不是以资产的所有权是否转移到民营企业，其本质的区别在于企业提供服务后向谁收费，合同承包中，政府提供服务费用，特许经营中，消费者直接向企业支付费用。
　　因此在民营化理论中，单纯的提所有权和使用权的意义不大，如果有的话，也只是表明政府在民营化过程中退出的决心和力度。但是在实际操作层面上，所有权和使用权是否转移却直接关系到公私合作的双方，对政府来讲，首要的问题是资产变现，目前公用事业市场化改革往往涉及到国有资产的转让，为防止背上国有资产流失的责任，政府更愿意通过资产评估直接转让所有权，认为这样更客观和直接，当然这里还涉及到一个经营期满后是无偿移交或回购的问题，这里暂且不谈。对社会投资人来说，资产所有权转让后，在政府许可后可以通过资产进行再融资，部分的盘活沉淀的资产用于本项目的再投资、建设和运营；而且通过资产折旧还可以享受税收方面的利益。
　　但是，并不是说所有权转让就一定适合我国目前公用行业民营化的实际，不同地区应该采取不同的手段和方式，毕竟多样化才是公用行业民营化的本质。

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