停水危机后的城市水管理

　　近日，因松花江水源污染造成哈尔滨市长时间全城停水的事件备受关注，该事件是建国以来在核心城市首次被曝光于社会的罕见重大供水危机和事故，致使整个城市陷入了前所未有的水危机和水恐慌当中，引起公众极大反响。哈尔滨停水事件使水的问题成为社会普遍关注的焦点。
　　透过哈尔滨停水事件，本文将视线从事件本身移出，讨论此事件在流域水管理、城市水管理、城市水安全与危机管理以及对水业改革等方面将产生的深远影响。

一、城市水源问题
　　哈尔滨停水事件对大多数城市的单一水源和水源储备体系提出了挑战，也对新的水源体制下的水源保护问题提出更高要求。
　　近年来，随着城市水源的日趋紧张，远距离、跨流域调水已经成为我国多数核心城市解决水源问题的主要措施；同时，为了保护地下水，防止城市沉降，国家严格限制了地下水的开采，主要的政策措施是逐渐关闭采水井。因此，便形成了许多像哈尔滨一样城市水源单一、系统脆弱的水源格局。另一方面，这些城市中只有少数城市有战略性的水源（如北京的密云水库）得到了严格的保护，而大部分城市依靠大江大河的调水水源直接对城市进行水源供给。这些大江大河由于流域性的性质，功能复杂，还承担这航运、排放等复合功能，因而一旦出现突发事件，必然会对下游水源系统造成巨大冲击。
　　因此，哈尔滨停水事件带给我们的第一点有益启发就是城市水源系统的可靠性问题。在水源对城市供水行业的影响作用越来越大的背景下，一个核心城市的供水系统简单依托单一水源，将导致系统的稳定性和可靠性上存在较大风险，一旦出现危险，将难于支撑生产和生活的需要；因而在现代城市的发展体系中，需要建立多水源组合，如以地表水源为主，地下水源作为备用的复合水源体系。我们不主张大量启用地下水，但是我们认为当前所采取的简单关闭地下水井的政策导向需要做适当调整，应当将地下水的保护与城市的备用水源体系相结合。哈尔滨停水事件的发生应当引起许多大城市的反省和思考。
　　另一方面，跨流域调水，尤其大江大河的直接取水使城市水源系统的保护问题更现突出。原来基于本城市地域的水源保护措施，在新的水源体制面前显得力不从心。在这次松花江污染造成的哈尔滨停水事件中，我们看到在目前流域管理薄弱的背景下，哈尔滨除了进行水质监测，在水源保护方面很难对来自上游的水源实施真正有效的作为。随着城市供水水源的拓展，水源保护对象已经由原来的地下水和水库进一步扩展到了河流。那么对于水源性河流所执行的保护标准将不再是简单环保水体排放标准和措施，而是更加严格的水源保护标准和措施。水源系统的拓展使实施水源保护的主体将是流域，而不仅是单个用水城市。
　　城市供水行业是维系一个城市正常运转的命脉，哈尔滨停水事件也对城市供水应急机制的建立完善将起到促进作用。另一方面，我们强调，虽然应急系统十分重要，但是供水的安全保障的建立，核心机制还是以日常预防为主，以应急处理为辅。不能因此而背本逐末，因为强调应急机制而忽略日常运营稳定的核心性。
　　城市储备水源和应急机制将增加系统的稳定性和可靠性，但必然增加城市供水的总体成本；河流作为水源的保护或者增加缓冲水库等措施也必然增加城市供水的总体成本。在城市水价已经不断攀生的背景下，如何消纳这些成本，也成为公众必须面对的问题。虽然中国在推进城市水业的市场化改革，但是改革不能改变政府在城市水业中所面临的公共责任，哈尔滨停水事件中会很好地感受了这种责任，政府的系列公告、政府的承诺，都显示了这种公共行业的政府角色。因此，战略措施所产生的成本费用，应采取以政府为主导，公众合理支付相结合的原则，而不能完全进入居民水价。城市水业发展需要来自多元资金的投资，而政府是流域治理和战略资源储备的主要投资主体，政府资金在其过程中发挥着不可替代的作用。

二、流域协调管理机制
　　哈尔滨停水事件同时显示出我国传统的流域管理体制已经不能适应水资源成为新的战略性资源以后的管理需要。
　　我国现行的流域管理体制以水利防洪为核心，基本职能体现在水量的调控上。流域管理上出于防洪需要的调控具有流域性，而其他职能，如水质控制、水资源供需调配则是以行政区域为主导的，这也就出现了松花江流域中吉林省和黑龙江省多年的水资源权利和水污染责任问题的争吵。即便是在哈尔滨停水事件的前期，吉林省还在怀疑哈尔滨市“挑起事端”的动机。
　　流域水资源日趋紧张之后，资源总量由原来的取之不尽，发展为总量稀缺，资源占有本身成为一种经济价值。而城市作为流域的具体用户，其发展对于流域水资源的依赖日益强烈。而不断加剧的环境污染进一步强化了这一矛盾。
　　对中国而言，流域间的资源协调仅仅在资源极其紧张的黄河流域得以尝试。但是，其流域协调机制有几点关建制约，一是流域协调的效果受制于省、市政府行政体制的制约，二是协调机制主要针对水量分配，对于污染控制的因素考虑不足。
　　其实流域协调的紧迫需求，已经涉及我国几乎所有重点流域。松花江污染引发的哈尔滨停水事件使流域污染协调问题更加强烈的突现出来。其实在社会给予极大关注的2004年淮河流域治污事件中，流域污染协调问题则更加突现，由于淮河流域的城市居民基本没有使用淮河作为直接的饮用水源（使用地下水作为饮用水源）而使问题的严重性得以掩盖；但是农民饮用污染水源致病者绝不在少数。而对于松花江污染事件而言，由于流域中的污染危及到了大城市居民饮用水安全，因而社会关注程度显著提升。
　　流域各行政主体间协调机制是建立流域综合水管理的核心环节，而城市则是流域的用户节点。单一城市无法脱离对流域的依靠，无法脱离流域内其他城市对自己的影响和制约。
　　流域管理是一项涉及多部门、多省市、多利益主体的复杂系统。国际上成功的流域管理经验告诉我们，无论其机构设置方式有何不同，城市之间以及不同利益主体之间都需要一个协调机制，对于水资源紧张、污染严重、生存压力大的流域尤其如此。这种协调机制根据流域的不同，体现在国家之间、省之间、城市之间、不同行业之间。
　　流域协调机制是集约化利用水资源，共同维护生存环境的手段。协调机制中，实现地方和不同利益的民主参与协商的机制，是其成功的关键。同时，流域协调机制必须明确国家、流域和地方的责任，并合理分工。
　　这种流域协调机构不同于我国目前事业单位性质的流域水利委员会。流域水利委员会的基本职能是水利防洪，水量调配上也是苍白无力，水质控制几乎没有。性质上流域水利委员会在水利部的下属事业单位，无法实施政府间的协调，也不能负起流域资源和环境地责任。
　　因此，我们建议，应当由国务院直接对重点流域设置流域管理机构或临时流域管理机构，逐步建立和完善流域管理协调机制。该流域机构将成为流域水资源管理和污染控制的第一责任主体，具有在水资源和水环境领域监督、协调和检查各级地方政府的权力。

三、公众参与问题
　　透过哈尔滨停水事件，也反映出政府在危机管理中的变化以及公众在社会环境问题上参与程度的提高。从11月21日哈尔滨市人民政府发布全市停水4天的公告之时起，哈尔滨市的停水事件就成为了社会各界关注的焦点，各大新闻报刊、网站、电视台都在实时跟踪报道停水事件的处理进展过程，环保局等政府专业网站在实时向公众发布松花江各断面的水质监测结果，来自学术界的技术、环境、管理、政策、社会等领域的专家们也分别从不同的角度对哈尔滨停水事件进行了评述，社会各界都在关注此次停水事件。短短数日，已有上百条相关信息通过电视、报纸、网络等媒体向公众报道有关的情况。
　　环境污染问题具有显著地社会性，而城市供水由于是一种居民必需的公共产品，其社会关注程度更高，社会性更强。在这个信息迅速散播的信息化时代，通过网络、报纸、电视等渠道人们可以对所关心的社会问题轻松实现及时地信息交流，同时也增加了很多重要的公众宣传渠道。在此背景下，我们认为，政府在对待公众普遍关系的公共产品的管理上不可能、也不应该再采取“隐瞒姑息”的做法，而需要充分引导和利用公众的参与来解决问题。可以预见，这将是我国公共管理今后发展的必然趋势。如果哪级政府、哪个部门有意屏蔽信息，必将受到社会的共同指责。
　　人们对于各种环境问题和社会危机的认识在时间中不断深入。2003年，SARS爆发引发了全社会对于社会公共安全危机的认识和关注；而这次，透过哈尔滨事件，我们可以看到信息化时代给我们生活带来的高效率，同时也可以看到我国政府与公众对于社会公共安全认识的提高，以及政府工作透明度的逐步提高。在此次停水事件发生在改革相对滞后的东北地区，但是，不同的政府在反复权衡之后，都最终选择了通过各种媒体向公众及时公示真实信息，虽然有些被动，但是都走出了关键一步。随着我国城市环境问题与公共卫生安全问题的日益增多，需要尽快建立和完善城市安全保障体系，同时需要建立和完善具有迅速通告与反馈功能的公众参与机制。而公众参与机制应该成为保障机制的重要组成部分。
　　哈尔滨作为一个省会城市，作为一个东北地区的核心城市，政府公告长达数日的全市停水，这在中国城市供水史上都是罕见的，体现了市政府面对的极大压力和无奈；也正是因为政府在出现社会危机之时，能够及时地向公众公开真实信息，迅速做好相关的宣传和教育工作，才能使政府与全市市民齐心协力，大事化小，共渡难关。
　　此外，哈尔滨停水事件还必然会提高水问题在社会经济中的关注度，提高政府乃至全民对水资源战略属性的认识；水荒的经历还将对公众节水意识的提高以及节水工作的开展起到积极的作用。

　　有理由相信，哈尔滨停水事件是我国改革进程中，涉及城市公共管理、流域水管理、城市水管理、城市公共安全与危机管理以及市场机制完善等方面的重要社会事件。