水务领域改革思路初探

　　随着我国水务领域投资和运营准入的放开，各种资本开始相继进入，这打破了该领域内原有的国有国营、政企不分制度下利益主体单一的格局，因而对该领域旧有体制进行改革的呼声也随之变得日益高涨。
　　应该说对水务领域为什么要改革，大家的认识已基本趋向一致，那就是必须得改，因为我国长期计划经济体制下所形成水务投资、管理和运作模式，导致了该领域内生产效率较低、服务质量不高、有限而希缺的资源没有得到充分和合理利用，这最终导致了整个行业可持续发展能力的欠缺，如果任其发展下去，最终会对整个社会生活产生不良影响。因此所有的利益主体――政府、国有自来水和排水公司、潜在的投资者以及作为消费者的大众，尽管动机各异，却都对改革表现出了高度的认同。
　　但是，如果我们透过表象对各种改革原因进行细致研究就会发现，其实，推动这场改革最直接的动因恐怕是资金的短缺，也就是过去那种财政资金（加少量国债）是水务唯一投入的模式，已无法应对快速城市化和工业化所带来的对供水和污水处理的需要，因此必须要寻找新的途径以解决资金的缺口。这就不难理解，为什么有的地方政府一提水务领域改革就认为是招商引资，而且对引进外资更是情有独钟。但笔者认为，如果将水务领域的改革等同于招商引资或换句话说等同于政府在该领域内对融投资方式的改革，那则是片面的，因为水务领域的这次改革应该是一场思维方式、运行机制和监管模式的重大变革。这场变革涉及到诸多问题，但笔者认为至少以下二个战略层面的问题更需要优先考虑：那就是资产所有权的性质及政府角色的问题。
　　首先谈一下资产的所有权问题。这个可能看似非常清楚，其实在实践中是一个很模糊的问题。
　　如果存量资产（现有设施）采用TOT方式（移交――运营――移交）或增量资产（新建设施）采用BOT方式（建设――运营――移交），那我们可以说，资产的所有权是公有的，也就是政府所有，因为运营主体无论是国有、民营或外资企业或各种资本混合的企业，在运营期限结束后都需要无偿地将设施移交给政府，政府拥有设施的最终所有权。需要说明是，这种“公有”与“国有企业”所有不是一回事，这种公有是政府直接拥有，而国有企业所有实际上是企业拥有，只不过企业的所有者是政府。因此设施公有不等于设施归国有企业所有。
　　如果采用纯国有的水务公司转让其部分资产（包括管网）或部分股份的方式时，对所有权的归属则没有明确的说法。这种方式以2002年上海市自来水浦东有限公司与法国通用水务公司共同组建的上海浦东威望迪自来水有限公司为先河，在深圳水务集团转让了其45%的股份后，目前有愈演愈烈之势。虽然迄今为止还没有新的个案出现，但沈阳、昆明等市已明确表示要采用这种方法。
　　这种资产或股份转让方式下所组成的企业集制水、输配、销售于一体，拥有的不仅是水厂，还包括管网及维修和服务网络。从理论上说，股份多元化后的企业拥有现有资产的永久所有权，那么由此推理，我国水设施的所有权就不再只是公有这一种模式，是允许“私有”的，因为如前所述，我们这里所说“公有”是指政府所有，不是指国有企业所有，更何况在这种股权多元化的情况下，企业也不再是纯粹的国有企业，因而企业拥有资产所有权的模式，我们估且称之为“私有”。
　　但是，目前还没有任何法律、法规和政策对此有个说法，这产生了一个奇怪的现象，那就是有的地方在整体出让水厂时，无论作为转让主体的地方政府、还是作为受让主体的民营企业，在握手成交之时竟还不清楚，受让的民营企业究竟是否拥有这些设施的完全所有权。笔者认为，在这种水厂及管网整体出让给民营企业的情况下，民营企业应该对资产拥有永久的所有权。
　　还有一种情况就是一些地方对现有资产评估作价后，与外资设立了中外合作企业。由于这种方式下外方都是采用先行收回投资的方法，在合作期满时将设施无偿交还给中方――目前是纯国有的水务公司（以后会不会股权多元化尚不得而知），因此在这种方式下政府通过自己控制的国有水务公司拥有设施，因此所有权的问题被回避了。
　　其次，谈一下国资是否应该退出水务领域的问题。这是一个目前颇有争议，而且笔者认为，还存在着某种程度概念混淆的问题。
　　目前水务领域的改革，除了行业运行机制的改变，国有企业自身的改革也一直伴随在其中。因此我们必须认清，水务行业运行机制的改革与国企改革并不是一回事。国有自来水和排水企业的改制，其原因是我国计划经济体制下所形成的政企和政资不分，现在的改革的目的是将其变为产权清晰、自负盈亏、权责分明、内部管理规范的市场化主体。从这一点上说，国有自来水和排水企业改制，与其他领域内国有企业改制并无二致。
　　但与一般竞争行业的国退民进不同，现在中央并没有政策说这一领域的国资应该退出，而且从实践上看，水务领域的国资肯定也不会轻易的退出，其原因有三：一是水务领域被看作是朝阳产业，已身在其中的并经过改制的国有自来水和排水公司不会自已选择退出。二是为起到引导和拉动作用或是被水务市场这块诱人的蛋糕所吸引，政府还在进行新的投资。三是水务作为一个关系国计民生的重要行业，政府也不会轻易下决心让国资全部退出。因此，笔者认为我国的水务领域应是一个国资、民资和外资齐头并进的局面，而且在相当长一段时间内国资都会是绝对的主角。
　　既然国资不会退出，我们就需要正视政府在这一领域的双重身份。其他领域的实践早已证明，如果政府既是裁判员、又是运动员，那么这一领域就不可能有充分和公平的竞争，因此，专门的国资管理部门应运而生，试图将政府的双重角色进行内部分工，国资管理部门更多地担当起出资人的角色。在水务领域，表面上也遵循了这样的原则，但实际上，目前的自来水和排水公司虽已经过改制，可更多的还是听命于行业主管部门如城建局、建委或市政管委，而且仍然还在自觉和不自觉地充当着主管部门代言人的角色。可见，以前政企不分的惯性依然在发挥着影响，但身处其中的当事方可能竟还混然不觉。
　　 所以，有必要提醒，虽然国有企业或国有股份是政府出资，但企业已不能等同于政府，作为出资人，政府与其他出资人的地位是平等的，政府对企业的影响也只能是与其出资相匹配的影响，不能因为自己是政府，就对企业发号施令。而且在行业监管部门应与国资管理相分离的大趋势下，水务领域的改革更是应对此有足够的认识和作为。