中国的环境管理思想必须适应市场经济体制

中国的环境管理思想必须适应市场经济体制
李仕林

　　思当前的城市环境基础设施市场化改革的时候，不得不触及更基础的中国的环境管理思想。
　　上世纪90年代初期，几乎在中国明确宣布建立社会主义市场经济体制的同时，中国环保界也提出了一个影响深远的思想，叫做“经济靠市场，环保靠政府”。这个口号之于环保界，几乎犹如“市场经济”之于中国一样响亮。这个口号对整个中国环保界有着巨大的影响力，形成了中国环保工作长时间的思维模式，其作用一直延续到今天。中国目前的环境基础设施市场化，正是在这种管理思想指导下进行的。市场化改革中的种种问题，都与这个管理思想相关。思之再三，感到很有必要对其正确性进行再认识。
　　“经济靠市场，环保靠政府”，是中国进入市场经济以后环保领域最重要的管理思想。它在分析了市场经济与环境保护的关系以后，认为市场经济不利于环境保护，因此必须建立以政府直接控制为主、市场手段为辅的环境管理模式。
　　社会主义市场经济如何搞，存在探索；社会主义市场经济体制下的环保工作如何搞，更需要探索。但是从“九五”到“十五”环保计划的实施情况看，“经济靠市场，环保靠政府”的管理思想是值得反思的。笔者从以下几方面进行了探讨，希望能引起兴趣，将探讨继续下去。

一、市场经济天然不利于环境保护，在理论上是说不通的。

　　 这个论断的本意是，市场经济的本质是追逐利润，以企业利益最大化为目的，而环境保护是社会公益性事业，因此市场经济是不利于环境保护的。社会主义计划经济体制是以人民的最大利益为目的的，因而计划经济体制与环境保护是相容的。在由计划经济体制向市场经济体制转轨时，必须头脑清醒。
　　关于计划经济体制与市场经济体制谁更能代表中国人民的根本利益，事实已经做出回答，人民也早有共识，不需赘言。现在需要研究的是市场经济是否与环境保护天生就是对立的。
　　其实这是从一种过时的概念出发产生的论断。这个概念将市场经济划为资本主义，计划经济划为社会主义，它已经由1992年小平同志的南巡讲话纠正了。
　　中国的环境保护刚刚走过30年历程。刚开始时，我们被告知，环境污染是资本主义的产物，社会主义的中国永远不会产生资本主义国家那样的污染。那时候我们理解的社会主义，其实就是计划经济体制。但这个论断被越来越多的事实推翻了。那时候，环保部门对污染企业比现在更束手无策。因为所有企业都是“全民”的，处罚企业无异于处罚政府。在计划经济体制下，我们同样看到了严重的环境问题，只不过由于生产力低下，连温饱都不能完全解决，哪里顾得上环保？经济决策者即便有再好的主观愿望，环保远不象中国实行市场经济体制的今天那样重要。
　　在世界上还没有计划经济体制搞好环境保护的成功例子。前苏联口头上很重视环境保护，认为这是由社会主义生产本质决定的。但实际上前苏联环保方面众多的方针、政策、法规、标准，看起来好看，实际上完全流于形式。在计划经济时期，中国在环境保护方面从来没有采取过类似于“九五”、“十五”这样的行动。因此，说计划经济体制是天然保护环境的，只是一个主观主义的概念，并没有任何事实根据。人类的环境问题是由于生产力发展带来的，同经济体制无关。只不过，市场经济能够更快地发展生产力，它产生环境问题的速度更快。不论从政府与企业的相对位置来看，或者从全社会搞好环境保护的经济力量来看，现在的市场经济体制都远胜于过去的计划经济时代。因此，“市场经济不利于环境保护”的论断，在理论上完全站不住脚。笔者认为，这其实是计划经济的一种惯性思维。

二、“环保靠政府”的管理思想是对市场化改革的严重束缚。

　　 在中国环境保护30年历程中，前20余年实行的是“将管理放在首位”的总思路。即以行政手段为主（辅以司法手段），达到减少和控制污染发展的目的。由于中国总体经济实力的限制，需要大量资金投入的工程技术手段，还没有成为保护环境的主力手段。大规模投入与管理并重是从1996～2000年的“九五”计划开始的。在“环保靠政府”思想的指导下，为了达到国家直接控制的目的，“九五”计划基本没有考虑市场投入问题。著名的“三河三湖二区一市”，即“3321工程”，就是在此前后启动的。但执行结果，“九五”计划中20%的资金落空了。即“九五”环保计划欠了污染治理的债。
　　据权威研究，环境保护投入占到GDP总量的1.5%左右，是污染发展向污染控制的转折点。“九五”环保计划的相应比例是1.3%，由于欠债20%，实际投入仅为GDP的1%。在“九五”环保计划执行的同时，整个中国的经济体制正在快速地向市场经济转变。
　　“十五”环保计划开始考虑，在坚持“政府主导”、国家直接控制的同时，引入市场机制筹集资金，弥补政府资金的不足。在此期间，出台了污水收费政策，以及一系列促进城市环境基础设施市场化、产业化的政策措施。
　　但从“经济靠市场，环保靠政府”这一指导思想提出的方式就可以看出，它主张经济与市场紧密联系，而环保则只能同政府紧密联系，其内涵是排斥环保与市场的关系的。它坚持国家直接控制、政府主导下的市场化。这样的“市场化”强调政府是资源配置的主体，这与党中央一贯强调的让市场成为资源配置的主体是相反的。例如，它把提供城市污水处理服务，不是看成市场的职能，而是看成政府的责任。当政府资金能力有限时，它允许用市场方式筹集资金，但这种筹集只是对政府能力的补充，而不能代替政府的主角地位。一句话，它不允许改变投资体制。它虽然认为排污者应当为污水处理服务付费，但这个费不应该付给污水处理企业，而应该付给政府。因此，它出台的污水处理费是行政事业性收费，而不是市场性的服务费用。因此，目前出台的污水和垃圾处理收费政策，并不是市场手段，而是计划手段的延伸。
　　由于不存在市场化的服务费用，污水处理企业同排污者之间“买卖”双方的市场关系就建立不起来。他们只有同政府的关系：排污者向政府交费；污水处理公司就项目、费用等一系列问题同政府展开谈判。因此，不论怎样扩大环保筹资渠道，不论怎样发挥“市场机制”，需求方都是政府，投资人、融资人都是向政府提供资金需求。
　　如今这种关系被称作“市场关系”，逐渐扩展的过程被称作市场化。在这种模式下，BOT成为当然的首选。BOT被宣传到了离谱的程度。中国的公众几乎以为BOT就是市场化，市场化就是BOT。其实，它既不是国外市场化改革的事实，也不符合中国的国情，更不符合十六届三中全会的决定。仅仅几年，用BOT代替市场化已经开始显现出大量的问题。如果市场化改革的总体指导思想不改变，问题会更多，更严重。这就不难理解，为什么市场化搞到今天，主要由BOT打主力？为什么没有形成“谁投资、谁拥有、谁受益”的多元化投资格局？为什么没有出现不找政府要钱、不同政府侃价、不同政府进行一对一谈判的市场主体？为什么政府总是忙着招商引资，而没兴趣去管理市场？为什么投资体制改革演变成了“投融资体制改革”，而所谓“投融资体制改革”却缺了投资体制改革的内容，变成了单一的融资问题研究？
　　与此相关联的是对“社会公益”的不正确理解。
　　“环保靠政府”的管理思想，坚持政府直接控制环保的另一个重要理由，是认为环保是社会公益性事业。社会公益事业只有直接控制在政府手中，才能保证其社会公益性质。市场是追逐利润的，它是不能保证其社会公益性质的。在这种思想指导下，形成了一些判断是否公益的社会标准。假如有两个污水处理场，一个由事业单位管理，财政拨款，负成本运营，另一个是民营企业，自负盈亏，盈利运营。人们通常会认为，前者是公益的，后者是不公益的。人们一般还认为，凡免费的，则是公益的，付费的，则不是公益的。
　　如果用“三个代表”的思想检验一下，上述观念的谬误是很明显的。所谓“公益”，应该是指，从根本上说是否有利于公众利益，也就是是否符合人们群众的根本利益。政府向公众提供的任何设施与服务，只要是需要花费的，不论其花费的方式、渠道如何，都不会是天上掉下来的，都是人民群众付账的。公众付账最少的方式，才是真正公益的。拿前面讲的两个污水处理场来说，事业单位管理的污水处理场通常是低效率的、亏本的，看起来不需要老百姓直接掏钱，但财政的钱也是老百姓的钱，财政多掏钱，就是损害老百姓的利益，它应该是不公益的。相反，民营的污水处理场，如果政府管理有方，使它在既盈利又非暴利条件下经营，它的成本低于国有事业单位，老百姓掏的钱实际上低于事业单位的污水处理场，它难道不比事业单位更公益吗？在这里，国有事业单位损失的效率，一部分用来降低老百姓掏的钱，另一部分成为民营企业的利润。这种“双赢”的事，为什么就不能算公益呢？其实，只要创造充分而有秩序的竞争环境，国有事业变国有企业，国有企业通过竞争，同样可以大大提高投资效率和经营效率。反之，如果不能创造出一种充分而有秩序竞争的制度环境，不论怎样强调“保本微利”原则，在实际生活中，它仅仅只是一种主观愿望而已。
　　“十五”环保计划还剩下一年多时间，从现在的情况看，“三河三湖”计划已经肯定完不成了，整个“十五”环保计划也几乎可以肯定完不成。至于“十五”环保计划的欠债比例会有多大，会不会比“九五”计划好一些，现在还说不好。笔者估计，可能比“九五”好不到哪里去。“十五”环保计划，环境投入占GDP的比例同“九五”一样，也是1.3%，如果计划完不成，实际投入将低于此数。从投资角度看（当然不能只从这一个角度），中国的环境污染实际上还得不到控制。那么，党中央提出的“全面、协调、可持续”的科学发展观，在环境保护领域就没有落实。
市场投入总量之所以没有达到市场化的预期目的，正是“国家直接控制”和“政府主导”的管理思想造成的。它不是按照市场规律，让政府退出投资主体、退出对市场的干预，而是恰恰相反。 市场化最重要的问题之一是放开市场，鼓励多元化投资进入市场，形成多元投资主体。但这种管理思想却把投资体制改革放到次要位置，把政府融资摆在了首位。在众多政策措施中，新的投资体制如何建立，几乎没有看到认真的表述，到处充斥着的都是融资策略。似乎市场化要解决的不是投资体制问题，而是融资“体制”问题。顺便提及一点，中国现在到处都是大规模的融资。笔者不懂金融，在金融问题上没有什么发言权。但是近两年，规模过大的融资造成了中国经济生活中的许多突出问题，这却是不争的事实。融资只应是投资体制改革的辅助手段，而不应将其颠倒。
　　所谓国家“直接控制”，就是希望把将来建成的大部分（甚至全部）产权掌握在各级政府手里。以为只有这样，才有环境安全，才符合社会主义的原则。在城市公用事业领域，在电信、电力、民航等垄断行业，其改革可能都有类似问题存在。这再一次让人们思考：究竟什么是社会主义原则？我们一直坚持的究竟是不是社会主义原则？在非公共物品的生产和服务领域，这个原则已经很清楚了。但在公共领域，这条界限究竟划在哪里？有人已经划了一条界限，划得对不对？这些问题突不破，垄断行业和城市公用事业领域的市场化改革，很难深入。按照“三个有利于”，这些所谓的原则都是束缚垄断行业和城市公用事业生产力进一步发展的桎梏，是计划经济观念的残留。
　　在这个口号提出以前的二十年，中国的整个环境管理系统早已习惯计划经济体制对环境保护的管理方式。虽然当时也有一些从别的国家学来的经济手段，例如排污收费、罚款等等，但变成中国的制度设计后都与市场经济无关。这个口号的提出，只不过提醒人们，进入市场经济时代以后，思维模式和工作方式都不能变。
　　当时的环保界也在对市场经济与环保工作的关系进行研究。但全部研究都集中在市场体制对经济带来的变化，和环保管理难度的变化，很少研究如何利用市场机制推动环境问题的解决，完全不怀疑“环保靠政府”的思想体系。所以，整个环保界在市场化问题上长期“缺课”。

三、建立适应社会主义市场经济体制的新的环境管理思想。

　　 政府具有保护环境的主要责任，这是从来就没有任何争议的。但政府通过什么方式去实现这个职能，却存在完全不同的回答。“环保靠政府”，应该属于计划经济管理思想在今天的延续。
　　就在十余年前，在中国刚刚跨入建立社会主义市场经济体制的时候，就有人提出：“环保也要靠市场”。这本来是一个正确的命题。但“环保靠政府”的管理思想就是针对这个命题而出台的。它明确而坚定地反对“环保也要靠市场”这个在中国刚刚出现的“思想苗头”。十多年以后，环保界从实践中深切体会到市场机制对推进环保事业的重要性，在2004年全国重点流域水污染防治现场会上，安徽和山东省再次提出“环保既要靠政府，更要靠市场”。但这种思想在中国至今仍然不占主导地位。
　　思想是管体制的。有什么样的思想体系，就有什么样的体制和机制。中国的市场经济体制改革从一般商品领域深入到公共物品领域，我们发现，思想体系的突破仍然领先于体制和机制的改革。
　　中国和平崛起的首要问题仍然是发展经济。科学发展观需要解决的重要问题之一，是中国的环境保护必须与经济发展同步。从污染严重、生态破坏到污染治理、恢复良好生态的大的样板（城市、流域），中国至今还没有。当然，中国至今也没有出现过英、日、美历史上曾经有过的公害事件。国内外对中国环境状况比较一致的看法，是中国仍然处于环境与生态问题十分严重的时期。这说明同步发展的问题在实践上并没有解决，“先污染，后治理”的危险性依然是存在的。
　　这些问题不能仅仅归结成被管理对象的问题。如果被管理对象的行为普遍“失控”，则是管理的体制和机制有问题，进一步则涉及到管理的思想体系。在中国走向社会主义市场经济以后，我们应当重新审视政府、环保、市场三者之间的关系。

参考资料
①《中国环境报》2004.5.10头版
②中国环境保护“九五”计划
③中国环境保护“十五”计划
④《中国环境报》2004.5.18第三版
⑤《中国环境报》2004.3.30第三版
⑥国家环境保护总局环境与经济政策研究中心，我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告。《中国环境报》2003.1.29～2003.3.14第三版