我国城市供水价格改革问题探讨

　　 城市供水服务与发展的主要目标是实现按质按量的安全供水，以满足各种类别客户不断提高的水质水量需求。供水企业的财务平衡是实现这一目标的重要保证因素之一。目前我国相当一部分自来水公司处于亏损状态或无利润状态，为解决亏损、低利润和现金流量短缺问题，自来水公司不得不依赖政府补贴、拖延维修、短期借款和贷款等不能从根本解决问题的手段，这些手段还有可能产生明显的副作用，影响供水事业的发展和服务质量的保证。

　　 由于历史原因，自解放以来，在长达约30年的时间内我国许多城市的水价维持不变，有些甚至有所降低。但在最近10多年，我国的城市水价上调速度相当快，平均增长了近4倍，年增长率高于消费价格指数上涨。水价调整也较为频繁，部分城市的统计结果为10年内平均上调了6次。但从总体上说，水价普遍偏低的局面还没有得到彻底的改变，加上部分自来水公司收取的水费中还包含各种名目繁多的代收（附加）费，这就更增加了供水企业的财务平衡危机，相当一部分自来水公司处于亏损状态。

　　 我国长期实行的低水价政策存在多方面的弊端，例如，由于受各级政府财政总体状况的影响，政府继续对供水企业的运行进行补贴的能力受到明显的限制；真正的水费收入不能满足供水基础设施正常运营和维修维护所需的资金；水价不能充分反映水的使用价值，因此不能起到反映供水工业活动安排和新增投资性质的作用；水价不能反映水作为稀少资源的价值，因而导致了水的过度消耗。低水价和政府补贴政策还影响了成本核算体系的健全和完善，在一定程度上导致资本资源的浪费和运营成本的不合理升高。

　　 因此非常有必要进行实质性的水价改革，建立健全新的水价管理体系，改变水价设置体系不合理和水价偏低状况，通过成本控制和提高水价，使自来水公司能够实现完全成本回收并达到合理的利润水平，从而保证自来水公司的正常运行和持续发展。

　　 2 我国城市供水价格调整的主要影响因素

　　 在城市供水水价的确定过程中，所考虑的主要目标和影响要素包括承受能力、物价上涨的控制和运营成本的回收等三个方面。承受能力和物价上涨的控制一直是各级城市政府、物价局和相关部门所关注的，也是长期影响我国水价调整的主要影响因素。而运营成本的回收则一直是供水公司的目标。

　　 我国长期执行低水价政策的主要原因在于着重考虑承受能力和物价上涨控制，而承受能力和物价上涨控制这两个目标是密切相关的，具体反映在国务院及各级地方政府希望控制发生于1979到1994年间生活用品价格快速增长的负面影响。最近几年，国内物价总水平出现了负增长趋势，物价上涨水平的控制不再是影响水价调整的首要因素，各级地方政府考虑的首要因素是工业企业及居民的承受能力（但其实质是工业企业及居民对水价调整的认可程度：供水企业的职工平均收入明显高于其他类型企业职工的平均收入而供水企业的公众形象不够令人满意，公众对供水成本投入缺乏了解）。虽然已经逐步认识到水价改革的重要性，而且在过去的10多年中水价作了较明显的调整，但直到现在，城市供水水价，尤其是污水处理收费依然不能充分反映国家宏观政策的重大变化，即转向市场经济和经济有效地利用资源。

　　 3 我国城市供水价格政策的调整

　　 长期以来，我国供水价格的调整受到相当严格的限制，水价调整权限归中央。直到1997年之后才有比较大的变化。1997年6月18日，国家计委收费管理司关于稳步推进供水公司价格改革的意见中，认为：

　　 疏导供水公司价格矛盾要充分考虑居民承受能力，出台项目要服从居民承受能力；供水公司价值补偿不足，供求关系紧张是长期以来形成的，缓解这些矛盾也只能循序渐进，分类排队，有计划有步骤进行，切忌一哄而上，集中出台。

　　 对自来水、煤气、液化气、民用电、房租等要以群众基本需求为基数实行基数内外有差别的价格政策，基数内实行平价，超基数部分实行成本价或市场价，以最大限度减轻调整价格对中低收入群众生活影响。

　　 城市供水要逐步推行两部制水价，即容量水价和计量水价。

　　 1998年1月国家计委在《关于发挥价格调节作用积极促进经济结构调整的若干意见》中明确提出，要发挥价格杠杆作用，促进水资源产业健康发展。水资源严重紧缺商品的价格制定，要体现价格对节约资源、抑制浪费、促进资源合理开发利用和可持续发展的杠杆作用。要按照补偿成本、合理收益、促进节水、统筹兼顾以及分步到位的原则，争取用三年时间基本理顺水利工程供水和城市供水价格，初步建立起新的水价形成机制和管理体制，推动经营性水利工程、城市供水和污水处理进入良性循环。

　　 1998年5月1日起开始实施的《中华人民共和国价格法》规定，自来水属于自然垄断经营的商品，实行政府指导价或者政府定价。根据《中华人民共和国价格法》和《城市供水条例》，1998年国家计委和建设部发布了《城市供水价格管理办法》，并确定了改革试点城市，为供水价格的改革和制定提供了基础和依据，推动了供水价格改革。

　　《城市供水价格管理办法》明确的供水价格为：城市供水企业通过一定的工程设施，将地表水、地下水进行必要的净化、消毒处理，使水质符合国家规定的标准后供给用户使用的商品水价格。作为供水排水统一体属性、市场化机制和可持续发展观念的体现，《城市供水价格管理办法》还明确规定：污水处理费计入城市供水价格，按城市供水范围，根据用户使用量计量征收。在供水价格的管理权限方面，规定县级以上人民政府价格主管部门是城市供水价格的主管部门。城市供水价格的制定实行听证会制度和公告制度。

　　《城市供水价格管理办法》确定的水价设置原则为：规范城市供水价格，保障供水、用水双方的合法权益，促进城市供水事业发展，节约和保护水资源。与以前着重强调物价稳定和承受能力相比，这些原则更广，更切合当前的发展趋势。已经充分认识到，在促进供水公司达到经济和环境上的可持续运营方面，水价确定是关键因素。政府财政支付能力的不足和缺水问题的同时存在，使低水价政策不再适应新的形势。因此，目前国家级水价设置的目标确定为确保供水公司的成本回收性能，并促进节水和水的可持续利用，是及时和必要的。但到目前为止，《城市供水价格管理办法》并没有得到充分有效的实施，其原因主要有3个方面：

　　 虽然国务院有关部门已经把水价的决定权下放给各级地方政府，但对于各级地方政府来说，水价的合理调整依然存在不少问题。对于大多数城市，居民和企业的承受能力实际上已经不是最主要的影响因素，某种意义上说，政府主要领导的心理承受能力已经成为主要影响因素之一，他们担心水价的调整会导致选票的减少。

　　 对供水企业的净资产和运营成本核算方法及审查程序没有明确、具体的规定；水价的核算和确定缺乏规范化和系统化的支持体系，实际操作中存在一定的难度。

　　 水价改革的宣传力度明显不足，政府官员、企业和公众对供水服务的过程、内容、投入和成本缺乏了解，从而对水价改革的必要性和重要性难以完全认同，形成一定的阻力。

　　 4 成功水价改革的主要特征和经验

　　 从国内外实践来看，成功水价改革的主要特征表现为：

　　 作为总体原则，水的供应与服务应以完全成本回收为目标来加以巩固；水费费率设置必须保证供水企业的财务持续性，能够回收所有的成本，包括所使用的资本的合理回报。

　　 供水企业必须以商业为核心，要按照商业方式运营，尽可能降低供水服务的成本。

　　 有效的供水需求管理需要经济高效的价格机制和良好的水价结构，体现用水付费，以及促进高效用水和节水工作的手段。

　　 实现“完全成本回收”的最重要一环是供水企业运营成本的确定。供水企业需要回收的成本应包括：运行维护费用、行政管理费用、折旧费用和利息等，固定资产中政府产（股）权的回报也是供水服务成本的组成部分。

　　 在水价结构方面，国际发展趋势是更加强调水价结构的设计，通过需求管理，鼓励水的高效利用和节水。二部水价安排，由可变(用水计量)收费和固定(接入容量)收费组成。用水收费包含了近期运营(例如正常运营开支)和远期运营(例如扩增成本)，与增加的每一单位用水量或处理的污水量相关联。接入收费（或容量水费）满足与服务准备相关的固定成本(例如资本服务成本，部分维护成本和更新)。按照这样的安排，用水计量收费随时间变化而不断提高，容量水费则保持不变，甚至降低。用水计量水费是可以变化的，例如水价和季节性价格的提高或降低。污水量收费也逐步与用水量联系起来，并依据实际耗水量来计算；污水费与供水费放在一起收取。

　　 《城市供水价格管理办法》第十二条规定，城市供水应逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价或阶梯式计量水价。容量水价用于补偿供水的固定资产成本。计量水价用于补偿供水的运营成本。

　　 5 城市供水价格的改革建议

　　 有必要通过法规的形式建立制度化、规范化、明细化的水价管理和调整体系。其核心包括：

　　 水价管理制度要适用于所有类型的供水企业；

　　 水价管理制度要在保持供水公司可持续发展的基础上保护用户的利益，根据有效的服务成本进行价格决策；

　　 按照社会平均成本，理顺成本构成与水价构成，建立和完善供水过程的成本核算体系与定额标准；

　　 按照前、后有别的原则，制定政府投入的资产与回报核算体系；

　　 培育专门的中介机构，提供供水服务成本和水价的核算服务，提出水价调整咨询报告；

　　 水价的管理权归属当地政府，将审批过程简化为一级、最多两级；

　　 价格评价和审批可由当地政府根据自来水公司的预算每年进行一次，批准后的价格立即执行；或根据多年度预算，确定多年度水价，并建立水价调整基金进行各年度收益与利润率的平衡（调整）；

　　 建立公开的上诉制度，允许自来水公司和用户对价格调整中不公正或不合法的做法进行监督。

　　 5.1 定价目标的确定

　　 完全成本回收是自来水公司申请调整水价的一个基本目标，而社会承受力和对物价上涨的控制是政府部门在审批调价申请时的主要考虑因素。节约用水是水资源管理部门的主要目标。

　　 完全的财务成本包括直接和间接的运行、管理成本、折旧、税金、贷款利息和资产回报。目前许多自来水公司都不能实现完全成本回收，而是靠政府补贴维持。

　　 为保证自来水公司的长期可持续发展，在定价和价格审批时应以完全成本回收为目标。社会和政治因素可能阻碍完全成本回收价格的实施，但通过有效的沟通和公众的参与能够促进完全成本回收的实现。

　　 提高企业、居民承受力的主要途径是加强公众宣传，并针对确实需要得到资助的家庭，对真正贫困的家庭给予直接的资助。

　　 为鼓励居民节约用水，水价结构中对居民的优惠应该减少。

　　 水价提高对物价水平的影响是微小的，在评价调价申请时不应重点强调对物价上涨的影响。

　　 5.2 供水价格调整的法规化、制度化

　　 供水价格调整的法规化、制度化可以为水价调整提供现实依据和基础，是水价改革的最重要保证手段之一。

　　 深圳市是我国第一个制定关于水价的具体法规的城市。在深圳特区供水与用水条例中论述了水价确立的过程，确定了自来水公司积累资金及法律所允许的利益范围，建立了价格调整基金，制定了价格调整的原则，并且阐明了水费收取程序。实践表明，深圳市的做法是成功，其做法和经验值得借鉴和推广。

　　 5.3 供水价格审批程序的改革

　　 《价格法》规定价格管理机构和建委负责城市供水水价。目前是国家发展计划委员会负责水价的总体指导工作，负责对水价改革所引起的通货膨胀压力评估，根据国家总体控制物价上涨目标制定年度水价调整计划。水价改革的重点是城市供水和污水价格。建委或公用事业局评价自来水公司的工作，并将供水价格调整和改革的建议提交物价管理部门审批。

　　 目前水价调整申请一般由自来水公司提出，提出申请的情况一般为：水价过低，公司出现亏损；政府补贴后，公司仍然亏损；供水公司需要资金来扩大供水能力。自来水公司经过财务分析，向有关部门（如公用局）提出提价申请，陈述亏损情况及提价幅度，但关于未来财务需求的信息较少，也没有足够详细的价格计算。申请和审批程序一般为：供水公司→水价调整申请→市建设委员会（公用事业局）→市物价局→（省物价局→省政府→省长会议→国家发展计划委员会）→新的水价→（省政府→省物价局→市物价局）→市建委（公用事业局）→供水公司→实行新水价。

　　 由于调价审批过程既复杂又浪费时间，并且涉及到政府每一级部门的好几个机构，所需时间较长，不适应新的形式。因此，有必要进一步变革现有的水价调整申请和审批程序：

　　 水价的管理权仍归属当地政府，将审批过程简化为一级、最多两级；

　　 调价申请应包括对预期成本和用水需求的分析，调价的目标是避免亏损；

　　 调价申请中应列出价格计算过程，表明推荐采用的水价如何能回收成本、达到利润目标以及满足未来的需求；

　　 调价申请应重点放在成本和与供水直接相关的问题以及完整详细的预算上；

　　 调价申请应系统地列出所要求的全部信息，这将有助于提高调价申请过程的透明度。

　　 5.4 价格调整的频率

　　 价格的调整应有助于保证自来水公司实现完全成本回收。在我国，随着成本的上升使得自来水公司不得不要求调价，但调价的批准和实施具有明显的不确定性和主观性。在建立水价调整制度中：

　　 水价应与预算保持一致，在批准过程效率足够高的情况下，可以采用每年进行调整的办法，每年的调价应根据预算成本进行详细的价格计算。如果价格批准过程较长，可以按每3~5年准备一个完整的调价申请，每年的价格调整根据物价上涨进行计算；或根据预测确定中期水价，并通过水价调整基金平衡不同年度的收益。申请中应回顾自上一次调价以来的财务状况、现行水价的计算和预期价格的计算等。

　　 5.5 水价结构的确定

　　 通过价格计算来支持价格调整，但计算价格并非一定都能得到调整。在实际水价确定过程中，所批准的价格还反映了政府在考察了当地经济的具体条件和价格趋势之后所持的态度，以及政府投入及回报的核定准则。目前普遍采用的是简单的计量水价，水价中没有包含固定收费（但部分城市收取接管费之类的费用）。工业企业用户如果超计划额度用水，则要交纳罚款。自来水公司为回收成本和筹集资金在水费帐单中加入了许多其他收费。这种状况应当改变：

　　 计量水价有利于节约用水，并且容易管理，应继续采用；

　　 根据供水服务全过程的成本构成，理顺和规范水价的明细构成；

　　 供水公司应主要靠基本水费回收成本，水费帐单中应清楚地列出基本水费和其他收费，水费帐单中的其他收费应尽量减少；

　　 有必要继续实行超额用水罚款制度或在水价中设立节约用水费构成组分，作为控制用水的重要经济手段，这部分收入由政府专门机构单独管理，用于节水设施和其他管理行为，而不应用于供水；

　　 两部制水价（包括计量水价和固定收费），可促进供水公司收入的稳定和加强节约用水，值得推广，但这种价格结构难于管理，核算较复杂；

　　 资本成本中有必要根据前、后有别的原则包含政府资本投入及回报，以体现真实的制水成本。

　　 5.6 供水成本与价格的计算

　　 我国的价格管理办法基本上是按利润水平制定的。在《城市供水价格管理办法》及部分城市的现有供水条例明确规定了资产利润率或净资产利润率的水平，但没有限定成本水平。因此有必要：

　　 进一步明确和细化有关成本水平和投资报酬率的规定。允许的成本只能是在保持供水系统有效地运行时的成本，不应包括与供水运行无关的成本。

　　 计量水价简单，易于计算，用成本除以预计的售水量来估计平均水价。对不同类型用户实行差别水价。两部制水价包括固定收费和计量水价，成本首先按用水量和固定收费进行分配。各供水公司的价格计算有所不同，但基本思路是一致的。

　　 根据预算的成本和预测的用水需求估计水价。

　　 在复杂的价格结构中，例如两部制水价，价格计算应包括明确的成本分摊方法。不同用户之间的价格差异会使价格计算复杂化，许多国家根据不同用水客户服务成本的差异来确定价格的差异，这种方法体现了公平负担的原则，对大用水量的工业企业和机关客户有利，而对居民和商业客户不利。在我国，对居民优惠的水价反映了政府对承受力的考虑。但居民水价低于完全成本回收的水价时，对于非居民客户的水价应能保证供水公司的成本回收，这实质上由非居民客户向居民客户提供资助。

　　 准确、详细和全面的财务报告是有效管理必不可少的组成部分。作为回收全部成本的第一步，供水公司的财务体系必须提供包括运行、维护和管理成本在内的所有主要成本的数据资料。在根据完全成本计算供水价格之前，财务部门应提供完全的供水成本材料。

　　 目前自来水公司采用传统的商业会计准则，成本按实物分类而不是按用途分类。而详细的价格计算通常需要成本按用途及实物分类，以便于进行详细的价格计算和过程分析。

　　 有必要培育专门的中介机构，承担供水成本与价格的公正核算。

　　 供水成本的核算要体现社会平均成本的原则，以促进供水企业的科技进步。

　　 5.7 供水公司供水成本的降低

　　 对于供水公司近年来的亏损是由于成本增长过快和水价未能提高而引起，人们还有争议。有证据表明，不良投资、成本控制乏力和经营管理欠佳也是造成亏损的重要原因。对供水公司来说，要获得完全的成本回收，不再依靠政府补贴，除了水价调整外，成本控制也是解决问题的必由之路。

　　 近年来，我国城市供水公司的总成本平均以每年20%～40%的速度增长。在组合成本中，劳动力成本及其他成本（包括行政、税收、利息和各种正常开支）增长速度很快。其余成本也显示出相对较快的增长速度。

　　 从单位成本的角度分析，劳动力成本、折旧费和售水费是引起供水成本增加的最主要因素。在成本增加的背后，机构因素也在起作用，比如有关部门及地方政府根据各地的社会目标对供水公司制定了明显偏高的人员定额，加上职工的实际收入水平往往明显高于社会平均水平，因此供水公司难以控制自身的劳动成本，减员将是最主要的增效途径之一。

　　 在大型基建项目融资、折旧费和售水费等方面也存在着同样的问题，造成成本偏高。由于供水工程往往由政府负责筹资和建设，加上工程决策过程的监督指导机制不健全和缺乏切实有效的科学决策支持，造成工程投资偏高、不良资产增加和工程设施有效利用率低，使供水服务的资本成本明显增加。对于政府决策不合理所造成的资本成本增加，由用水客户来承担具有不合理性，因此，在供水服务的净资产核定或水价核定中，应对此加以考虑。

　　 在许多城市，供水水源受到污染，解决的方法通常是更改水源或水处理工艺，前者往往大幅度增加资金投入，资本成本明显提高，后者资本成本和直接运行成本均增加。这种情况实质上属于环境污染治理成本的一种转嫁，完全由用水客户来承担也是不合理的。

　　 明确管理者的权利和义务将有助于促进供水公司的成本控制。建立供水过程的成本标准定额，有利于加强对供水公司的评价和约束，减少不必要的成本支出。对于供水企业内部的成本控制，供水公司必须有独立的财务和运行管理权，并承担相应的责任。采取目的与实物相结合的成本分类方式，以及层层分解的成本责任分担方式，将有助于供水运营成本的降低。