白皮书十：水务产业五年发展战略白皮书

水务服务是公共服务的核心内容，水务产业是实现水务服务现代化的核心主体。目前，水务板块已经成为社会、市场共同关心的重要产业组成，但是中国一直没有针对水业发展的战略规划。面对水务市场改革与发展的挑战与机遇，中国水网结合12年的思考与专注，研究发布《水务产业五年发展战略白皮书》，从专业而民间的视角，分析水业的商业模式变革，展望水业发展方向，供关心水业发展的政府、资本、企业借鉴和参考。

水务产业五年发展战略白皮书

作者：傅涛 肖琼

二0一二年六月

一、 城市水业的性质、特点与背景

1、性质

由城市供水服务、污水处理服务及关联服务组成的水务服务是城镇政府作为责任主体的公共服务的核心内容，是市政公用事业的重要组成。
通过特许经营或专营授权模式为城市政府提供水务公共服务的产业称为城市水务产业，也就是城市水业。包括了企业服务、事业服务等各种服务形式的水务服务集群称为水务行业。

2、特点

在中国，水务行业属于市政服务行业，地方政府是责任主体；在经营形式上具有自然垄断性。水务服务是城镇基础服务的组成，具有社会公益性，传统上由城市政府直接提供。

在目前城市化、工业化快速发展的背景下，水务行业设施投资不足矛盾显现，中国2003年开始了在水务行业引入市场机制的改革，以供水和污水处理公共服务为核心的水务产业逐渐形成。

引入市场机制之后，政府和企业之间通过特许经营协议，实现公共服务的外部化。水务产业是从水务行业中分离出来的，因此水务行业的市政性、公益性和自然垄断性的特点决定了水务产业形成和发展的起点。

3、发展背景

水务产业发展与水资源密切关联。中国水资源总体短缺，在快速城市化的进程中，随着人口和经济的集聚，水资源短缺在城市中更加严重。因此水务服务受到国家水资源政策的影响。水资源费、引水工程、污水回用、海水淡化、节水产业、阶梯水价等政策和市场环节都起因于水资源短缺。
水务产业发展与环境保护的关系同样密切。中国水环境面临水污染防治和水环境历史欠账两大影响。污水处理、污泥处理处置、面源污染治理、城市水景观、河湖治理都是因为环境而产生的市场需求。

水务产业的发展还与公共服务的需求密切关联。水务服务先起于城市服务，随着公共服务均等化要求的提高，欠发达地区、村镇、农村的水务服务逐渐纳入水务产业视野。同时以水质为代表的公共服务质量要求的提高同样深刻地影响着水务产业的未来。

二、 水业现状

1、 城市水务服务设施快速增加

2001到2011年十年间，全国城市供水量年均增长率0.71%，供水能力年均增长率为2.48%。截止到2011年底，总生产能力约为2.8亿吨/日，年供水总量近510亿吨。

2001到2011年十年间，城市污水处理厂数量年均增长速度约13%，处理能力增长速度23%。截止到2011年，我国建成投运的城镇污水处理厂超过3100座，污水日处理能力超过1.5亿立方米，城市污水处理率达到82.6%。

2、 产业格局初步建立

自2003年确立了以特许经营制度为核心的水业市场化改革以来，中国水业市场已形成了多元化的产业格局：一是投资主体多元化，外资和社会资金的注入改变了城市水业原来单一政府投资的结构；二是运营主体企业化，经营主体的企业化基本完成，政府在各种性质的企业主体之间选择经营者，引入竞争机制；三是经营模式多元化，在特许经营的指导框架之下，各地根据实际需要，采用了不同的市场经营模式。

在此背景下，产业得到了快速发展，同时也使水务企业得到迅速的壮大，形成了一大批规模庞大、实力雄厚、技术先进、产业链完备的企业，水务产业前十家水务企业的资产超过100亿、年产值平均达20-30亿元。

3、 水务服务关联的不同业态逐渐进入市场

水业改革经历了产业链逐渐释放的过程，是水务服务市场逐渐外部化的过程。这个过程已经经历了三个阶段，在逐步深入的市场推动下，设备制造业、工程建设业、投资运营业、综合服务业成为中国水务产业的主要四种并存业态。目前正在向第四阶段-以综合服务业为核心的产业发展阶段过渡。

三、水业服务链

另一方面水务产业的服务链也在不断延长，主要包括（但不限于）以下八个环节。

1、原水服务。原水服务即为引水服务，2004年以前，多由中央和地方的公益性水利投资来实施，没有进入市场。2004年《水利引水工程价格管理办法》实施以来，出现一些引水市场项目，工程成本进入了价格。目前原水服务领域的市场化率相对较低，不到10%。

2、供水服务。目前，全国城镇共有3000多家自来水公司，但真正实现市场化的约40-50%左右，相当一部分供水公司并没真正实现市场服务。

3、排水服务。排水管网专业运营项目正在渐入市场。2007年武汉市采用BOT模式建设当地最大的污水收集系统。在“城市看海”发生的频率越来越高的背景下，2011年深圳市龙岗区和宝安区，进行了排水管网特许经营权的公开招标，把管网的运营推向了市场。排水管网的市场运营或将成为趋势。

4、污水处理服务。截止到2011年底，全国城镇投运的3100多座污水处理厂，从数量来看，市场化运营程度约为50%，其中BOT项目数量占大多数。

5、再生水服务。2011年底，全国城市污水回用率低于15%，再生水服务绝大多数是由污水处理公司延伸提供。由于价格倒挂，水质标准不高、费用体系没有建立起来等问题，目前我国再生水服务市场化程度不高，相对污水处理总量而言，只有不到5%，用户多为电厂等工业用户。

6、污泥处理处置服务。污泥处理处置市场发育很快。在污水处理厂较为集中的核心城市，污泥处理处置已成为热点。随着越来越多的污水处理厂逐渐达到正常运营的水平，污泥处理处置市场将进一步扩大。 

7、海水淡化服务。我国海水淡化传统上由政府投资运营，市场提供工程和设备，多年来发展缓慢，目前运营的供水能力仅百万吨/日左右。随着成本的逐渐减低和水价的提高，目前海淡市场正从EPC工程设备提供转变为投资、运营的市场化服务，海水淡化服务市场正在加速。

8、景观水治理服务。随着房地产市场的发展，土地价值迅速提高，加上社会对水体景观价值的越来越高的认同，景观水逐渐从政府被动治理转化为主动性修复。景观水治理已经开始从治理工程转化为针对效果的环境服务，成为水业服务环节的重要一环。

四、水业发展的七大挑战

1、 市政公共服务的市场化一直受到质疑

受国际水务服务体制多元化的影响，中国水业服务是否引入市场机制，推行市场化一直存在争议，造成特许经营体系不能完成立法。致使政府与企业的公共服务合同关系不够稳定，水务服务的商业模式因此不能清晰划定。

2、 服务价格体系没有理顺

水业服务存在三种支付体系，一是政府定价，企业面向公众通过价格直接收费，如供水行业；二是政府向公众进行事业性收费，再通过政府采购向服务企业支付服务费用；三是政府通过政策体系，约束和要求受益主体或者责任主体直接付费。在第一种体系中，水价形成机制有待完善，长期处于水价过低的困惑之中；在第二种体系中，存在大量不同程度的政府服务采购支付违约，影响了水业服务的持续性，在第三种体系中，存在对价困难和支付意愿差的问题。由此造成水务服务低质低价流行，行业总体收益率低，可持续发展能力差。

3、 政策不确定性问题

水业服务的市场化政府体系涉及多个政府部门，因此政策多门。许多部门规章存在相互矛盾，造成地方政府与企业服务关系的多样性、复杂性和不确定性。

4、 公众情绪的非理性

水业是公共服务的重要内容，因为其市政性质，许多公众对垄断行业以及政府公共服务的不满被集中在水务服务、尤其是在执行价格体系的供水领域爆发。

因为水价过低和投资补贴制度不到位，导致供水行业全面亏损，可持续发展能力降低：管网等设施落后，水质检测体系不健全，服务处于低水平。这些问题，又导致水价上调遭遇更多公众质疑。从而陷入低价低质的发展怪圈。最终企业、政府和公众都不满意。而且随着公众意识越来越到位，低质服务所产生的二次风险进一步加大。

5、 产业龙头缺失

水务产业集中度低，最大的水务集团其服务市场份额也不过5%。市场过度分散制约了行业的技术进步及服务的集约化。行业领头企业的缺乏，使产业不能形成一致、理性的声音，大多数企业只顾眼前利益，不断出现资产溢价、降低服务等恶性竞争行为。领先企业都只考虑自身利益，简单应对政府和市场问题，造成企业各自为战，牢骚满腹，却不实际见效。

6、 服务范围逐渐拓宽，服务要求的不断提高，服务模式需要创新

水业服务在10年内，由传统的供水和污水处理服务不断拓展服务范围，公共服务的要求也随着社会生活水平的提高而不断提高。这就需要在体制改革的背景下，不断的创新和健全商业服务模式，而业内企业普遍存在创新能力不足问题。

7、 水业发展缺乏相配套的融资工具

尽管资本市场一致看好水务市场，但是水务服务是资本沉淀性行业，资本市场单一的股权和债券融资，使产业主体融集的资本成本巨大，但产业本身的特性决定了其难以支撑资本的高收益要求。与产业发展匹配的低收益、长稳定的金融配套工具严重缺乏。

五、 水业发展的六大机遇

1、 资源环境性服务产业的属性是水务产业存在非常有利的地位

水是资源性服务产品，其稀缺性特征在未来发展中将更加显著，造成了产业服务的不可或缺性越来越强。同时水务服务的环境关联性，对水务服务的可持续性进行了再次强化。

2、 服务需求将进一步加大

伴随着公共服务体系的发展，水务服务将进一步扩容：在范围上将逐渐辐射县镇和农村，在服务质量和深度上的要求也会逐年提高，在服务内容上将从传统的供水、排水向更加深远的关联范围拓展，这些都为水务市场带来新的发展机遇。

3、 地方政府公共服务的资金缺口长期存在

受中国财税体制的制约，地方政府在水务服务投资上的缺口将长期存在，这为社会资本持续进入水业服务市场留下了资本通道。

4、 对水业服务效率提高的需求加大

随着公众在水务服务领域知情权的加强，以及水价的逐渐提升，社会对水务服务效率和服务质量的需求日益升高，这为水务服务的专业化发展留下了空间。

5、 资本市场对战略性新兴产业的高度关注

水务作为节能环保产业的核心组成，在国家战略的推动下，越来越得到资本市场的关注。随着水务商业模式的不断突破，水务市场将以其特定的投资收益特征成为资本市场关注的重点行业之一。

6、 水业主体因为转型经济体的经验而具有显著的国际市场优势

中国的水业主体已具备显著的国际市场优势。一方面，中国积累了快速发展以及经济转型的经验，在新兴市场中相对发达国家而言具有很大的经验优势。这一优势在政策性较强的环保产业中更重要。另一方面，中国的建设规范、服务模式、设备标准经历大量的实践考验，已具备相对较强的市场竞争力。面对日益扩大的国际市场中国水业面临重大机遇。

六、 水业服务企业定位和商业模式

设备和工程是水业的商业服务模式的重要组成。但是作为现代水务产业的核心，水务服务业已经成为现代服务业的重要组成，这一商业模式更加需要关注。面向未来的中国水务产业，水务服务企业主要有三种定位：

1、 水务专业运营服务公司

水务专业运营服务公司专注于（供水或污水）运营服务，比如威立雅水务、苏伊士水务，类似像快捷连锁酒店管理公司。但是，由于水务服务是自然垄断行业，由于绩效评价体系的缺乏，专业服务的专业度能以被有效识别，目前专业化运营服务模式在中国的运作面临困境，因此水务服务没有拉开差距，形成品牌，专业性没有体现出优势。但是专业化运营仍然是主要的发展方向之一。

水务专业运营服务公司的主要商业模式是特许经营以及通过投资或购买水务资产而获得经营权的水务专营模式。

2、 综合环境服务提供商

综合环境（水务）服务提供商，有两种类型，一是纵向产业链型，集投资、设备集成、工程建设、运营乃至最后环境效果的负责于一体；二是同心多角化的综合服务型，其综合开展八种水务服务中的多种服务类型，甚至包括其他环境服务领域的服务类型。综合服务提供商是适应中国环境服务需要的服务类型，需要具有强大的投融资能力、综合的技术集成能力、良好的企业品牌及相应的服务规模。中国水业市场已有包括北控水务、首创股份、中环水务、中国水务投资、桑德集团、碧水源在内的十多个主流企业都定位为综合环境服务提供商。

综合环境服务商提供的是综合专业服务，其主流商业模式是不同类型的合同环境服务。

3、 解决方案提供商

解决方案提供商，为用户提供规划、设计、建设、监理甚至运营等服务的系统方案。与综合环境服务提供商最大不同，环境解决方案提供商一般不直接参与，或者不主导参与项目投融资，而是提供以智力为核心专业化服务，代表性的机构为上海市政院和北京市政院等。

解决方案提供商的主流商业模式是综合环境咨询服务。

七、 水务产业发展五年目标

1、 专业服务率总体达到40%

专业化是水务服务未来发展的核心方向。专业化服务依靠其专业技术、管理和长期实践经验，能够优化项目的运行管理，提高运营质量；依靠规模化经营，还可以整合其技术、管理资源，进一步降低运营成本，降低监管成本，确保项目保质运行并带来一定的经济效益。
十二五，以下8个领域专业化服务率将有大的提高，预计将分别达到：原水20%； 供水（包括工业供水）60%；排水20%；污水处理80%；再生水40%；污泥处理处置50%；海水淡化40%，景观水治理10%。通过试点推进将初步建立合同环境服务的商业模式。

2、 形成一批优秀的水务服务企业

未来五年，中国的水务市场将形成一个由10-15个年产值超过50亿的大型综合环境服务商、20-30个年产值20-50亿规模的区域性综合环境服务商、50-100家亿元规模的环境服务企业共存的市场。在此过程中，一批无核心竞争力的水务企业将被收购、兼并，形成大水务集团引领发展的市场竞争格局。

3、 国际化目标

中国水业的新一轮增长中将有较大的国际化比重。五年内中国水业同行应在国家支持下，将中国自己的建设运营和服务体系国际化，在发展中国家推行更为适用有效的中国标准的水务服务体系。五年后国际化市场将占中国水务服务市场份额实现零的突破。

4、 建立完善的产业服务平台

一个健康的产业需要产业平台的支撑。产业服务平台提供专业的信息资讯、市场研究、专业会展交流、专业人才培训、专业咨询、商务服务等相关服务。

八、 实现产业战略规划的途径

1、 构建稳定的、可持续的公共服务采购关系

通过专营合同或特许经营立法之下的特许经营合同，构架水务服务政府采购市场体系。在八大水业服务范围内，全面推动政府服务采购。健全地方政府守约意识和社会监督。

2、 健全水务服务领域的市场机制

将准入竞争与过程竞争相结合，健全水业服务市场的竞争机制。一是特许经营权科学设定准入竞争；二是通过授权的方式发放水务经营权时，强化过程监管，借鉴世行绩效评价体系（IBNET），建立中国自己的水务绩效服务评价体系，来识别成本是否合理，效率是否高，并成为定价的基础。

准入竞争的建立有三个基本条件：一是政府有足够的采购能力、二是政府具有足够的守信意识和守信机制、三是市场有选择优秀服务主体的能力。目前中国只有一部分的大中城市能达到以上三个条件。在政府信誉相对较低的欠发达地区，强制的过程竞争将更为适合。

3、 构建可持续的商业模式

以特许经营为核心的政策体系，支撑的是轻资产的水务专业服务模式，并以准入竞争为基础，企业在经营期内完成投资和收益，因此合同期限内的服务成本较高。在地方政府信用的缺失，支付能力不足的经济欠发达地区，可以推行关联完全产权的专营服务模式，通过长的经营期限和产权收益来化解政府短期支付压力，同时辅以过程竞争作为公平和效率的保障。

4、 建立行业服务绩效平台，完善服务价格形成机制

通过产业服务平台，借助成本和信息公开机制，逐步建立水务服务的绩效体系，帮助行业和政府识别社会平均服务成本，建立水务服务的绩效评价标准。

以绩效平台为基础，建立基于效率的服务价格形成机制，并将非市场性成本和非效率性成本转为价外代收或联动价格（如水资源费、原水费用等）。鼓励服务企业提高效率，获得更高收益，扩大再生产，增加产业集中度。建立优质优价的服务体系，实现中国的水业专业化升级。

5、 稳定的沟通机制，发出清晰、有力的行业声音

随着产业发展的深入，行业需要高端的沟通平台，并形成稳定的沟通与交流机制，促进行业共同发展。为提高行业的整体影响力，改进和健全一年一度的水业战略论坛，将其建设成为水业最重要的产业交流平台。

6、 主动构建良好的行业整体形象

随着水务服务的社会化，积极主动的社会沟通是水业健康发展的关键因素。目前行业整体公关缺失，应通过产业服务平台，有组织地、积极地与社会沟通，进行行业的整体公关。

7、 积极实施走出去战略

要在第三世界的水务市场占有一席之地，其重心不是依靠中国低廉的服务价格，而是要靠中国水务服务的制度体系和服务标准，同时辅以过硬的产业和服务质量。中国在快速发展中实现水务服务提高的经验在其他转型经济体国家中具有一定的普适性，需要有组织地推动中国水务服务体系、产品标准以及公共制度体系的国际化，以化解中国水务企业在实施“走出去”战略时的风险，减低系统成本。

编辑：成杨