蓝皮书27：让城市供水在公共服务体系中归位

摘要：关系国计民生的城市供水一直都是市政公用事业中排在第一位的重要组成部分，几十年发展下来，我国供水事业却累积了巨大的投资欠账，近年来更是在迷失的道路上越走越远，因此威胁到饮用水安全，也不利于未来长期发展的需要。本文分析了我国供水改革所面临的问题，提出了解决之道，并提出呼吁：让城市供水在公共服务体系中归位。

关键词： 城市供水 公共服务 水价

近年来，我国接连发生的供水安全事件已成为社会关注的焦点。温家宝总理在2009年以来连续做出批示，要求抓紧规划和解决城市供水水质问题，随后，住建部将其落实到加快净水厂工艺改造、管网改造和降低漏损三个方面。在各省申报基础上，住建部汇总并提出了资金达1千多亿的水厂管网改造和加强水质监督监测的投资计划。

人们不禁会问，关系国计民生的城市供水一直都是市政公用事业中排在第一位的重要组成部分，几十年发展下来，为什么会有这么大的投资欠账？这些欠账如果真实存在，其产生的深刻原因是什么？

一、供水服务是最基本的市政公共服务

在我国，城市供水属于地方城市政府负责的市政公用事业，在经营层面，供水服务则是具有自然垄断属性的公共服务。供水服务是每个城市不可或缺的、最基本的公共服务，它关系城市发展和经济发展，也关系民生。因此，将城市供水作为基础性公共服务也成为国际惯例。

我国的有关法规，以及各有关部委、地方政府出台的规章和政策，都是把供水排在市政公用事业的第一位。城市供水服务水平是城市现代化程度的重要标志，是城市可持续发展的有力保障，城市良好的水质和供水服务所带来的整个城市的竞争力的提高和经济的发展，使得城市所有居民都能够受益。供水因此成为地方政府的首要责任之一，一旦城市供水出现问题，地方行政首长会被首先问责。

二、供水服务所面临的投资需求

然而，这样一种重要的公共服务领域，却存在巨大投资缺口。

首先，中国人均淡水资源贫乏。据世界银行统计，我国人均水资源量仅为世界人均的四分之一，有7 个省、自治区的人均水资源量低于国际标准规定的生存的起码要求（1000m3/人）。 正是由于我国水资源总量稀缺，各地都在“抢占”水资源，在为长远发展做准备，造成巨大投资增量，如哈尔滨市在松花江危机之后投数十亿修建磨盘山水库及配套水厂。

第二，随着我国城市化步伐加快，供水需求总量也在不断提高。近年来，我国城镇人口平均每年增长接近2000万人，建成区面积平均每年扩大约1800平方公里。 与城市化伴随而来的，就是对包括供水在内的基础设施的要求在增加，新增巨大投入需求。

第三，由于各种污染物的排放，我国饮用水水源水质日益恶化，常规水厂的工艺已显得力不从心；与此同时，国家提高了饮用水标准。2007年，《生活饮用水卫生标准》（GB5749－2006）强制性国家标准发布，于2007年7月1日起开始分阶段实施，2012年全面施行。原水水质恶化和水质标准要求提高的双面夹击，使几千座水厂和管网的改造极为迫切，这些无疑也需要巨额资金投入。

第四，我国供水行业检测水平堪忧，许多水厂根本没有检测能力。2007年11月，建设部城市供水水质监测中心在第三届国家环境与健康论坛上道出了供水行业惊人的检测现状：“目前中国660多个设市城市的3000多家水厂中，能完全执行全部106项检测的不会超过10家；能检测42个强制项目的，也只有不到15%；有约51%的供水企业根本没有检测能力”。虽然，官方公布的水质达标率很高，但是，实际水质达标率堪忧。

三、 迷失的中国城市供水

自从1998年发布了《城市供水价格管理办法》，供水服务就走上了一条迷失之路，如今城市供水已经在政府投资系列中迷失多年。

供水，如此重要的领域，面对如此巨大的投资需求，虽然城市供水保留在市政公用事业中第一的排名，但是十多年来，政府财政投资基本归零，无论是中央财政还是地方财政。

2008年11月中央政府出台的“4万亿”投资计划，有“节能环保和生态建设，技术改造与科技创新，铁路、高速公路、农田水利等重点基础设施建设”，但是唯独没有涉及供水 。在即将制定的政府投资性“十二五”规划里，供水设施也难有位置，政府的投资可能只包括监测费用。最近2年多来，国家出台的一系列投资规划，对污水处理、垃圾处理都有所考虑，唯独供水只做发展行业规划和水质目标规划，不做政府投资规划。

从投资层面我们看到，政府没有把供水服务当作自己的一种责任，把供水服务当“商品房”来对待，没有把它当作“政策性住房”。

对于供水事业、供水服务的发展，各方都寄希望于水价，政府财政不愿负担。供水全成本和收益在1998年随着《城市供水价格管理办法》从政府责任中进入了水价，各种引水工程的费用在2004年随着《水利工程供水价格管理办法》从政府责任中进入了水价，水资源总量稀缺而产生的水资源费也全面进入水价。

但是，社会对水价支付意愿和支付能力都面临考验。在财税体制不健全的背景下，社会不愿意支付水价的快速上涨。当前，由于原水的污染和社会对服务要求的提升，供水行业总体处于经营成本持续上升和水价调整困难的双重煎熬之中。虽然2009年以来，许多城市实现了水价上调，也是在重重争议和民众的反对声中进行的，政府和供水企业都陷于被动状态。水价相比其他方面的关系民生的产品价格来说，所占可支配收入的比例在1-2%的范围内，调涨的影响并不是最大的，为什么非议众多呢？表面上的原因就是供水企业的合理成本识别困难，而根本原因却是政府投资责任缺失，因此简单求助于水价，造成社会与供水企业矛盾加剧。 

面对因为社会发展、水资源短缺和环境污染等复合因素所造成的巨大供水投资需求，仅仅靠水价不能满足供水行业的投资和运营成本需求。另外，各地自来水资产的简单变卖，更是雪上加霜——财政不仅不投资了，地方政府还在变卖水务资产，以填补城市发展的其他资金漏洞。而每次变卖都要产生一些资产代价留给水价，将压力推给未来的水价，这不仅是政府投资的缺位，更是对供水服务的不负责任。

供水行业最近十年的畸形发展已经是在透支未来，大量透支使许多城市在自来水公司财务上已经无以为继：自来水公司大部分负债高，收益率低，可持续能力差。因此，现在盘点下来投资窟窿有千亿之多并不奇怪，也许窟窿还更大。

四、迷失的原因分析

供水公共服务的责任迷失绝非偶然。其首要原因是由于对《城市供水价格管理办法》（以下简称《办法》）的误读。1998年，由当时的国家计委和建设部联合出台的《办法》中规定：制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。办法没有强调、却也没有否定在价格不能到位的情况下的政府所肩负的投资责任。这个办法被普遍误读为：实施价格管理办法后，政府投资予以免责，而这种误读断绝了财政资金的输血管。事实上《办法》所规定的价格形成机制至今也没有理顺，也就是说，《办法》一方面断绝了政府的财政投资，另一方面，在各方制约之下，水价也根本就没有能够跟上填补投资缺口。这条迷失之路一走12年。

这种对《办法》的误读在城市化快速发展，地方政府普遍缺钱的背景下，似乎是必然。有些相似的例子是：同样是1998年启动的住宅改革，政府将住房完全推向市场，免除政府的投资责任。事实上，10年后政府发现，即便是住宅商品化了，政府仍然有义务对关系民生的政策性住房予以补贴。

其次，个别供水项目的资产溢价转让误导了政府和行业。个别供水市场化项目由于不合理的责任切割，别有用心者将一些政府责任去掉以后，在根本无法实施的、却看似美妙的《办法》所规定的资产收益率的误导下，把供水资产包装成表面看似优良的资产，造成水务投资人竞相“溢价”抢购。这种资产溢价所造成假象，使政府和社会误以为供水行业仅凭自身经营就能实现未来丰厚收益，更加断绝了政府财政的输血通道。事实上，供水资产溢价所得实质上是政府用其他资产、收益或者价格承诺交换所得。 

第三，中央政府财政的转移支付在供水上同样缺位。转移支付政策是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。财政转移支付的目的是使贫困地区能够达到全国性基本公共服务水准，即全国基本公共服务标准均等化，这一标准是全国公共服务和公共投资的最低标志。但是，既然，中央政府已经将供水从公共服务领域剔除，并根据《城市供水价格管理办法》认定供水的性质是从价的，从而中央政府财政转移支付在供水领域的投资通道也被堵上了。

五、迷失之下可能产生的威胁

《生活饮用水卫生标准》最迟于2012年7月1日全面实施。而中国城市供水迷失可能产生的威胁，最让人担忧的是水质的安全性威胁，2012年新标准的实施可能落空。因为标准落到实处，难的不仅仅是工艺技术问题，还有设施改造的投资问题，有了投资还需要有足够的时间去实施，其后，供水成本也会随之上升，如果这些成本完全进入价格，水价格上涨压力也会增大。

另外，提高水质检测能力和监管水平与改造供水设施同样重要，也是施行新水质标准必须同步完成的重要任务。然而，目前我国大多数供水企业的水质检测能力欠账太大，且行业管理缺位严重，供水检测基本是供水企业自检自报。因此不难理解，各供水企业在资金紧张的背景下，首先砍掉的是检测成本。

更为严峻的形势是，在这种继续迷失的趋势下，部分自来水公司可能经济上无以为继，从而降低服务质量，最终损害的是公众的利益。同时，城市供水失去外部输血的情况下，设施能力可能发展不足，难以应对高速的城市化，不能满足城市发展需要。

六、路在何方？

好比曾经迷失的住房改革，艰难地逐步回归政府责任，对于城市供水而言，现在落实政府责任仍然不晚。

首先，供水服务的公司经营模式国际通行，且行之有效，但是这不意味免除政府责任。中国需要在法律层面上明确供水服务的公共品属性，明确政府在供水服务中的必然责任，地方政府是供水服务当仁不让的第一责任人。

其次，推进供水资产与运营服务的分离，让供水设施投资在财政列支中重新开户，就像把“政策性住房”再次在政府财政支出中开户一样，如果价格不能覆盖成本，政府财政必须出手充分保证基本供水服务的投资要求。

第三，坚决继续在供水运营服务环节引入市场机制以约束供水服务成本，切忌非此即彼，避免一但强调政府责任就施行政府垄断经营，应以市场机制不断提高服务效率。

第四，公众水价至少覆盖全运营服务成本，而政府投资至少需要覆盖管网和水源工程，也就是说战略性调水工程、水源保障工程以及管网改造的投资不应完全进入末端价格，水厂设施的投资回报可以根据各地财政情况和公众支付意愿酌情选择。

第五，尽快修改《城市供水价格管理办法》和《水利工程供水价格管理办法》，使其成为真正适用的制度，并适应强化供水服务的公共服务特性的需要。

第六，各级国资委应将政府财政投资建设的供水资产纳入非经营性国有资产范围之内，停止非经营性供水资产的经营性转让，停止盘活非经营性供水资产，禁止地方政府通过出让非经营水务资产等方式逃避政府责任，加剧水价压力。

一点期望

作为城市供水的行业主管部门，住建部对于供水公共服务责任的迷失应该承担责任。目前，住建部反思之后所提出的供水行业投资规划，是公共服务责任回归的开始，期望这种回归能够得到国务院其他综合部门的共识。

编辑：朱丽娜