从国发43号文到财预87号文，探寻中央管控地方融资冲动震荡背后的主线

最近，财预50号文、财预62号文和财预87号，连续三份颇具影响力的文件，尤其是87号文，给整个地方政府的投融资市场带来了巨大的震动。规范强调的是针对性和有效性，地方政府和企业该如何预判政策大势、避免被动?中央政府的政策完善应该还有哪些重要方面?本文重点探讨几个重点问题。

最近，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《财政部国土资源部关于印发〈地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)〉的通知》(财预〔2017〕62号)和《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号)，连续三份颇具影响力的文件，尤其是最后的87号文，给整个地方政府的投融资市场带来了巨大的震动。随后，业界一大批专业性解释文章陆续出现，目的主要在于安抚市场，解释被叫停的是政府购买服务买工程，而非政府购买服务(或者叫政府付费类)PPP的市场。规范强调的是针对性和有效性，地方政府和企业该如何预判政策大势、避免被动?中央政府的政策完善应该还有哪些重要方面?笔者在本文重点探讨以下几方面。

一：纲领性文件背后的趋势

虽然不同时期、不同部委甚至国务院的文件对政府购买服务的定义存在模糊甚至冲突，但仔细阅读《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、财预〔2017〕50号文和财预[2017]87号文，其背后财政部约束地方政府举债行为的主体思想是坚决和清晰的。作为政策解读者，掌握文件趋势，领会核心思想，才不会在当前频繁出台的政策文件中迷失方向或者受到误导。

PPP和地方专业运营市场化平台并存带来的地方政府与之结算所形成的公共服务涉及的经济活动外部化，由此和财政部PPP综合信息平台及政府预算公开等一系列举措所希望做到的地方财政收支和投融资行为的公开化，预算制度循序渐进的规范及通过PPP等所带来的政府支出长期计划性的可预期化，以及地方政府财政制度重构和前述外部化共同作用下的地方财政的法制化，笔者称之为地方财政管理的“四化运动”。

虽然中央政府三令五申强调不会为地方政府的债务做托底，但在我国的当前国情及制度安排下，中央对地方政府的行为具有绝对控制权的同时，其实也实质上承担着责任。因此，财政部2014年启动的一系列改革，新预算法和国发〔2014〕43号文的主旨，是要通过前述的“四化”将地方政府的投融资行为装进制度的笼子。而经过了自1994年分税制以来的地方融资竞速，实现这一目标必然是需要一个较长期、较复杂的过程。

之前，财政资金、少量试点性地方债券和规模平台举债是地方政府融资的主要手段，土地财政融资也在其中发挥了很强的作用;而国发〔2014〕43号文和新预算法之后，财政部期望财政资金、地方债券、PPP成为其主要通道。当然，此前甚至包括现在，地方政府所属平台类专营公司作为企业身份在资本市场的融资能力在其中的辗转腾挪上(俗称的“四个杯子、三个盖”的地方政府融资局面)可以发挥巨大的作用，尤其在一线城市这方面运作的优势较为突出。而在三四线城市，平台公司专业化能力低，几乎没有可控制的运营类资产，且金融市场对接能力也低，这个杯子盖的玩法往往玩不动，也就容易导致其玩简单的政府购买服务买工程的传统游戏，由此也成为本次财预[2017]87号文规范整治行动的对象。

在地方政府的四套账簿里：一般公共预算，主要是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展及行政正常运转的预算;政府性基金预算，是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，实际上大头是土地收入，还包含污水处理费等，均要求专款专用，以收定支;国有资本经营预算，是对国有资本收益作出支出安排的收支预算;社会保险基金预算，是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。前两者与PPP紧密有关，尤其第一项中一般预算支出是PPP财政承受能力论证的重要依据。在一系列收紧的措施中，土地收入的使用方式管控日益趋严，被逐步推向远离之前地方政府长期性债务还款来源的用途，而土地开发的筹资通过财预〔2017〕62号的地方政府土地储备专项债券来实现。

实际上，融资是地方政府城乡建设、经济发展、改善民生依赖的正常诉求。国家对地方政府通过投融资平台非可控、非长期规划的融资行为进行规范(投融资平台依赖的地方政府背书本质上是中央的无限责任，而还款的实际保障往往是不可预期的土地收入)，必然也需要为地方政府提供补充性或者替代性的融资渠道。地方市政债是依赖一般性公共预算的部分税收作为偿还保障的替代项，具有前述的“四化特征”，也包括财预〔2017〕62号的土地储备债券、《关于印发<地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)>的通知》(财预〔2017〕97号)提到的收费公路债券等专项债券。

另一个合法的融资通道则是PPP，正如前述也符合所期望的“四化特征”，当然，它被限制在一般公共预算支出的10%的范围内。地方政府的另一个合法融资通道，则可以靠市场化的专营公司在资本市场合法合规进行融资。

二：60号文提到的齐头并进如何实现

还需要关注的是，国发〔2014〕60号在鼓励市政基础设施运营市场化的方面，是“推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变”和“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营……政府可采用委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。”两个方面本应以齐头并进的方式存在，后者被《国家发改委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)所再度强调;前者则一直未被特别关注，导致公建公营传统的拨付通道存在被堵的风险，而今后专营公司获得政府付费或补贴的合法通道存疑。我们认为，地方专营公司(指获得本地政府特许经营许可的区域性市政运营公司，比如地方性的水务公司)的市场化是与PPP同等重要齐头并进的方向，两者应该比照性发展，尤其在具有收费机制(或潜在收费机制)并有强运营属性的公共服务领域。这一点并不与本文所述的基本趋势冲突，建议国家层面尽快完善细化相关的制度。

编辑：程彩云