绿皮书二：水业标准体系面临结构性升级

水业标准体系面临结构性升级

本文是清华水业技术绿皮书系列的第二本，是根据2004年7月17日召开的第二次水业高级技术沙龙的讨论内容整理而成。文中阐述了技术沙龙发起专家（王凯军、陈吉宁、杭世珺、郑兴灿、王洪臣）的共同观点。该绿皮书由沙龙主办单位中国水网和清华大学水业政策研究中心组织撰写，主要执笔人：傅涛、范彩安、张丽珍
（以上文字与正文内容不可分割，刊载时须完整说明）

标准体系是城市水业技术体系的重要组成部分。
标准是计划体制下政府进行行业管理的重要手段。随着城市水业市场化的逐步转型，我国的水业标准体系与市场体制的要求表现出许多不适应，水业标准体系已经成为水业进一步发展的制约因素。如何在市场化的背景下逐步建立完善的水业标准体系已十分迫切。

一、 现行水业标准体系不能满足市场体制的要求
    根据《中华人民共和国标准化法》的规定，标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四种；其中国家标准、行业标准中又可分为强制性标准和非强制性标准两大类。我国环境标准体系，则可概括为“五类三级”，即环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、监测分析方法标准和环境标准样品标准五类，以及国家标准、行业标准和地方标准三级。与城市水业直接相关的标准体系还包括建设部门发布的水业建设、运营、管理的标准和规范，以及水的产品标准。
    根据国际通行市场规则的约定：标准“是由公认机构批准的，非强制性的，为了通用或反复使用的目的，为产品或相关加工和生产方法提供规则、指南或特性的文件”。技术法规“是强制执行的，规定产品特性或相应加工和生产方法的，包括可适用的行政(管理)规定在内的文件”。
    计划经济体制下的“行业管理”模式，由政府直接实施或通过事业单位来实施具体的水业设施的建设、运营和服务，直接参与过程管理。根据行业管理的需要，一般将技术法规和指导性的标准混为一谈，统称为“标准”，统一归口在技术监督部门，“标准”成为公用企业组织管理生产和质量控制的工具，也成为行业管理部门检查考核的依据。
    伴随市场化的推进，政府和企业角色发生了根本变化。“政资分离”使政府行政管理与资产管理分离；“政企分离”使政府与企业由直接隶属的“父子关系”，转变为监管与被监管的新型市场关系。
    在此背景下，水业标准体系已经表现出诸多的不适应：本来应该政府行政行为辅助的技术法规，以标准形式出现，使制定程序、制定主体和制定原则发生错位，根本上削弱了政府行政监管的执法力度和效能；而本来应该企业主体实行自律的行业标准，由于没有有力的行业组织，而表现为由政府制定的强制性标准，不合理地干预了市场竞争。部分城市水厂项目的盲目变现转让、水业设施运营的监管不力、污泥的超标排放、淮河流域的治污失败等均与标准体系的不完善有关。水业标准体系的诸多问题，致使标准体系不能成为政府行政行为和企业自律行为的有力辅助，使水业有关法律、政策不能得以有力实施。

二、 水业标准体系的组成内容应分解为技术法规和标准
    市场体制下，标准不再仅是政府进行行业指导的约束性指标，不再仅是要求企业参照执行的具体生产要求。我们认为，标准体系的基本特性应进行根本性的分离：一部分转为政府进行市场监管和行政管理的工具，带有强制性，称为“技术法规”；一部分成为企业自律、规范竞争的“标准”，标准不具备强制力。
    这种转变必然改变原有水业标准体系的结构、制定、实施和发布形式。
    一般来说，水业技术法规由政府相关行政部门制订和颁布，其内容涉及产品安全、环境保护和人员健康，鉴于城市水业的自然垄断性经营特征，技术法规还将涉及市场准入、服务水平、价格和成本控制等市场监管内容，但都属于政府强制性管理的延伸范畴。技术法规中明确规定了产品的基本要求和相应的管理监督办法，并由国家的相应职能机构实施。技术法规是支撑水业法律政策有效实施的重要组成。而标准则是经公认机构批准的、可自愿采用的、服务于生产和贸易的技术文件或管理规则。
技术法规和标准的区别可归纳为以下几方面：
    第一属性不同。标准直接定义为自愿性文件，对技术法规则定义为强制性文件，这是两者的本质差别。第二制定目的不同。标准是“为了通用或反复使用的目的”，制定技术法规主要是为了“国家安全，保护人身健康或安全，保护环境”等正当目标的实现。第三制定者不同。标准的制定者一般是行业组织和企业，批准的公认机构是国家认可的标准化管理机构。技术法规的制定者是政府或政府委托的职能机构。第四制定批准程序不同。标准制定的基本原则是广泛参与和协商一致，最后投票表决通过，通过以后仍然可以不执行。技术法规的制定必须通过一定的立法程序，成为广义的法律文件强制执行。第五侧重点不同。技术法规是行政行为的辅助，而标准是组织生产的基本依据。
    因此，明确技术法规和标准的区别，改革和整顿现有的水业标准体系，对建立规范的市场秩序和市场监管体制十分必要和迫切。
    水业市场化过程中，必须通过行政手段建立强有力的技术法规，监督和规范行业竞争行为。同时要将标准放手给行业组织，由行业根据自身的发展需要，确定本行业的平均技术水平所决定的水业标准和技术方法，推荐适用的技术路线，以具体指导和约束水业建设、运营与服务，建立业内公正的竞争平台。

三、 支撑中国水业标准体系的基础研究薄弱
    目前，我国水业标准体系的数据和指标大都直接或间接来源于国际，缺乏针对我国具体情况进行的验证性研究。但是，标准数据和指标除了依据国际通行的公用基准研究，如基本毒理等因素之外，还需建立在区域或国家特有的基准研究之上，这些基准因素需要通过平衡技术和经济因素来确定。即便是在可以借鉴国际经验的公用基准值中，不同的环境背景、不同群体、不同的发展阶段就会有所不同。
    一般来说，基准值由以下四个因素确定：对水中物质有害性的认知水平；不同剂量所引起的反应程度评估；人体接触量的确定和风险性评价。
    在水业标准体系的基础性研究领域，风险性评价尤其重要，它与经济承受能力、生活习惯、气候、水资源情况等因素密切关联。而污水回用的大量推广则使关于风险的基础研究更显突出。 
    标准体系的基础研究及其机制的建立基础是政府的引导与支持以及行业的广泛参与。国际上已经形成了一套完整的科学体系，而研究的资金，除了来源于政府，大部分还是来源于各行业本身。当行业形成了一个良性发展的体系，就会出于自身发展的需要，主动投入资金用来研究与本行业相关的环境基准值。因此，伴随水业标准体系的重新定位，从一定程度上有利于开展基础研究工作，可以在一定程度上解决基础研究资金不足的问题。
    我国目前水业标准体系的基础研究还处于初级阶段，大部分精力集中在水中有害物质的引用借鉴上，而且有害物质的域值确定则多数还是照搬国外经验。因此，需要加大生物反应剂量的研究，需要进行大量的生物毒理学试验，充分验证我国当地因素的影响。同时，鉴于环境污染严重和市场监管要求的急迫性，关于水的综合指标的基础研究更是急需加强，如污水的综合毒性指标、生物毒性指标等。

四、 地方政府应通过地方标准担负其相应的责任
    地方政府是属地环境质量的实质性责任主体。水业“行业管理”的惯性使我们现行标准体系中的“地方标准”基本没有发挥其应有的作用。需要认真分析和定位地方标准的性质和新的角色。
    在现行水业标准体系的转型中，国家标准应该逐步明确定位成为“技术法规”。作为水业主要监管部门的国家环保总局和建设部，根据不同的管理职能，应成为制定技术法规的主要部门。现行国家标准，既包括综合性国家标准也包括针对目前部分针对行业的国家标准，应定位为其政府部门的管理工具，将其性质逐渐地向技术法规靠拢。
    地方标准实质上是根据地域特征而进行的技术法规的细化和属地化，与国家标准同属技术法规，属于政府强制性管理的范畴，区别只是管理的层次不同。国家标准由国家政府机构负责，地方标准则作为各地政府管理的工具。
    在内容上，地方标准不违背国家标准，国家标准以地方标准为基础。一般来说，国家标准不应严于地方标准；国家标准中标准值的确定除以基准值为依据外，还要根据各地的经济技术水平，考虑制定后的标准值具有普遍适用性，能够反映国家的整体情况，以保障标准体系的科学性和可操作性。而地方标准则需根据当地的经济情况和自然条件，需要更具可操作性。
    在中国，标准体系的这一需求特征应体现得更加充分。中国地域广阔，且经济和自然差异巨大，国家标准虽然具有强制性，但规定的内容却是原则性的。而地方标准则需更加具体、严格和可操作性。因此，地方标准应该是标准体系中重要的组成部分，许多工作都需要地方标准把行政管理落到实处。
    但是，中国水业的现状是，地方标准的定位不清且制定工作严重置后。地方环境标准的置后与缺乏，严重妨碍了政府监管执法的有效性和科学性，如北京市的环境排放标准与国家标准严重脱节，掩盖了地方政府的环境责任。某种因素上，也是造成地方政府环境责任缺位的主要原因之一。

五、 水业标准体系在管理与实施上的不适应
    水标准体系不能适应市场经济体制的需要，除结构上和基础研究上的因素之外，还存在许多管理方面的问题：
1、标准制定缺乏规划，制定草率，修订繁琐
    标准体系的混乱使标准制定缺乏规划，制定草率，修订繁琐，直接导致其协调性可操作性差。标准制定出台难，更新周期长，制修订不及时，既不能及时反映市场需求的变化，也难以体现科技发展和技术进步。
    标准的立项缺乏论证，由各部门上报后国家简单平衡，缺乏整体性；标准的制定由各部门的专门制定标准的人员承担，仅征求个别专家意见，缺乏广泛性。尤其是在标准的正文后往往还注明由某几个人起草，可见一个标准其实只是几个人的劳动成果，不能凝聚全社会的智慧；已经出台的标准缺乏强有力的审核程序，有些标准间甚至相互矛盾。
    我国标准的制定程序包括：制定标准的框架体系，提出年度编制计划，向社会公开征集标准编制单位等。但在实际操作中，受标准制定经费的短缺等因素的限制，往往是只能按照惯例分配标准的编制任务。
2、水业标准体系缺乏系统性，项目投资、运营方面的标准亟待加强
    城市水业的产业链涉及投资、建设、运营、排放诸多环节，政府与企业的监管与被监管的新型关系需要在标准体系中得到全面的支撑。
    因此，水业标准需要形成一个系统。除了现已涉及到的水体保护、污染治理、检测、分析、健康饮用水等环保卫生领域和给水排水工程项目的建设领域，水标准体系还应包括水业项目的融资、建设、运营、监管等经济管理领域。通过标准体系的辅助，将特许经营市场准入、成本和价格、服务等市场监管纳入标准体系的范畴。
    目前，环保部门制定的标准已基本走向了技术法规方向。建设领域的标准则由于行业管理的惯性在细节上作得深入，在技术法规的转型上还需要提高层次。至于水业投资、运营领域的标准，正是市场化所急需的，目前是标准体系的薄弱环节。在逐步完善的起步阶段就应该严格遵循“技术法规”与“标准”的结构来设计标准体系，不能再走弯路。
3、标准的管理体制不合理
    在水业标准体系中存在管理层次过多，部门交叉、机构重叠、责任不清的普遍现象。
    水业标准体系涉及职能过渡进程中的诸多部门包括：国家质量监督检验检疫总局、国家环保总局、水利部、卫生部、建设部、国土资源部等。各部门间从权利的角度出发，争夺标准的制定权，争夺制定标准的资金。制定的标准缺乏相互的协调，许多带有部门或行业的利益倾向，标准或重叠或空白。综合表现就是该严的不严，该宽的不宽，该管的没管，不该管的又管多了。
    所以，我国的现行水业标准体系应该按照技术法规和标准的体系加以整理，能按技术法规与标准进行归类的直接归类，属于两种性质交叠的，在内容上作相应修改，再重新定位。各部门需要从责任的角度出发，而不是从权利的角度出发，来相互配合，系统地整理一下现有的标准。

六、 明确环境质量标准与污染物排放标准之间的有机关联
    环境质量标准与污染物排放标准是水业标准体系中最为重要的技术法规类标准，但是行业中对两者关系的认识却是混乱而矛盾的。
    水环境质量标准是结合不同水域功能用途而制定的水质标准。制定水质标准的重要技术依据之一是各种客观的水质基准。根据不同水域及其使用功能，分别制定不同的水环境质量标准。
水污染物排放标准是为了实现水环境质量标准或水质规划目标，对污染源污水排放时的水质、排水量或污染物总量等规定的最高允许限值。水污染物排放标准的核心依据是技术经济条件，是直接控制污染源的主要手段。
    《环境环境保护法》明确了两者的关系：“根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准”。从这个意义上讲，水污染物排放标准与水环境质量标准是密切相关的，存在着内在的联系。
    但是，随着经济的迅猛发展，污染物排放总量成比例的增加，我国水环境质量日趋恶化，许多地方出现了污水达标排放，水环境质量却依然严重超标或持续恶化的现象。从而造成两者关系的混乱，一是片面切断两者有机联系，有关主管部门竟在文件中错误提出：排放标准不与环境质量相关联，只与一定时期内的经济技术水平相关联；二是片面强调排放标准必须与水环境标准相一致，造成排放标准制定过高，可操作差，起不到技术法规的作用，我国早期的污染物排放标准的最大目的和作用就是为了收费。
    我们认为，必须使环境质量标准与污染物排放标准建立起有机的关联。需要以科学性和可操作性为基础，找到渐进的、柔性的协调解决途径。
    因此，需要研究和明确水体的不同条件下的自净能力，要精细到不同季节、不同水体自净能力的变化规律，制定出具有季节性的污染物排放标准。水环境标准带有明显的时间性将成为水环境标准发展的一个新的特点。而标准体系中时间等因素的强调，又必须以地方标准为突破口。只有各地依据科学原则、依据经济技术平衡原则，充分考虑地域特点，自然条件因素，制定出因地制宜的标准，才能找到环境质量标准与排放标准的“柔性接口”。

七、 标准体系需要与法律体系以及行业组织的发展相协调
    我们知道，现在的水环境标准除了一些推荐性标准，多数是强制性标准，标准的实施依靠政府行政行为强制执行。
    在我国现行的法律体系中，《标准化法》第六条第一款规定，国家标准由国务院标准化行政主管部门制定，这一点应该成为今后非强制性标准的法律依托。《环境保护法》、《水污染防治法》等规定，国务院环境保护行政主管部门制定国家污染物排放标准，作为政府行政辅助的技术法规应以此为依据。随着水业市场化的深入，指导行业市场监管的《特许经营法》或《专营法》将纳入国家的立法程序，也将成为制定相关技术法规的另一法律依据。
    从这个意义上说，技术法规，仍具有现有的强制性标准的法规特性，而且比现有的强制性标准更严格遵从法律程序。
    另一方面，伴随政府部门在水业“行业管理”模式的逐步终结，标准体系中转型出来的新的意义上的“标准”将成为标准体系的另一核心内容。原来制定标准的相关部门，要在今后标准体系的制定、修正、实施行为中转换角色。而新的“标准”将成为真正的指导性标准，逐步与具有技术法规的强制性质相分离。
    在行业管理及其标准的转型时期，将逐渐完成政府部门与行业组织的真正分离。在市场化的体制下，行业协会或商会等行业组织将承担“标准”的制定角色。
    “标准”的发展有赖于行业组织的形成与完善。国际市场经济的实践表明，行业组织终将成为指导性标准的制定和修改的主体。其制定的标准，显然不再具有真正的法律约束力。
    行业组织由于其民间性、自发性利益组织的特性，在标准的制定、修改、实施过程中恪守的是科学原则，遵从的是市场机制。根据各自行业科技发展的水平，结合本行业经济发展的要求，制定相应的标准，并定期修改。标准作为行业组织的最主要约束手段之一，在标准的实施过程中，依靠市场调节作用，促进行业内的良性竞争。

编辑：全新丽