污水处理行业行政管理模式现状分析

在实施城镇污水处理“提质增效”三年行动的政策背景下，水环境治理已上升到国家战略层面。2018年全国生态环境保护大会上也将生态环境问题作为民生优先领域，坚决打好污染防治攻坚战。水环境治理的两个主要短板就是源头治理和管理。

一、 全国主要城市水务(厂网河)行政主管部门统计

为全面了解国内水务行政管理体系，我们针对全国主要城市的污水管网、污水处理厂、河湖行政主管部门进行了统计，主要结果如下：

表 1-1 水务管理行政主管部门统计

二、 国内水务行政管理模式分析

1. 以水务局、住建局及城管局管理为主

从表1-1可以看出，除银川污水处理厂及污水管网由市政管理局管理外，其他全国主要城市均主要以水务局、住建局及城管局管理为主，并同时呈现出三种管理格局：

一是污水处理厂和污水管网由住建局或城管局管理，河湖由水务局管理，主要代表城市有重庆、石家庄、太原、南京、昆明、郑州、武汉、长沙及南宁，约占统计数据的53.10%。

二是污水管网由住建局管理，污水处理厂及河湖由水务局管理，主要代表城市有西安、贵阳及呼和浩特，约占统计数据的9.40%。

三是污水处理厂、污水管网及河湖均由水务局统一管理，即厂网河一体化管理模式，主要代表城市有北京、上海、天津、兰州、西宁、成都、南昌、济南、青岛、广州、深圳及海口，约占统计数据的37.50%。

由此可见，全国主要城市污水处理厂、污水管网及河湖管理的主要模式为：污水处理厂及污水管网统一由住建局或城管局管理，河湖由水务局管理。

2. 一线及新一线城市逐步实行厂网河一体化管理

目前，北京、上海、广州、深圳四个一线城市已全面实行厂网河一体化管理模式，均由水务局统一管理，而天津、兰州、西宁、成都、南昌、济南、青岛及海口等新一线及二线城市也逐步开始实行该模式，也由水务局进行管理。

由此可见，在水环境治理上升到国家战略及提质增效的政策背景下，厂网河一体化管理模式将逐步成为水环境治理的管理方向。

该运行模式主要包括“水质保障、水量调度、水位调控”三个方面：

水质保障：通过点源水质监控，路由水质水量预报预警，超标排水、外来清洁水溯源管控，以及无机杂质厂前去除等基本方式，旨在保证污水处理厂进厂污水符合工艺设计要求。

水量调度：通过评估和挖潜排水系统蓄排容量和处理能力，制定不同情形下超量污水的内外调度方式，以实现在降低排水管网对特定污水处理厂造成负荷冲击的同时，充分利用其他污水处理厂的处理能力。

水位调控：排水管网水位取决于污水处理厂的运行调控，其在合理的低水位范围内运行，能够有效实现“管网淤积防治、维护抢险配合以及防汛预警厂网联动”的目的。

上述三种厂网一体化运行模式，基本涵盖了未来城镇排水系统智慧化运营管理的核心内容，也是未来城镇水环境治理的基本方向。

三、 管理模式对比分析

1. 厂网(河)一体化，由水务部门统一管理

此模式下，水务局负责污水处理厂、污水管网及河湖统一协调管理，对城镇排水系统的污水处理厂和排水管网进行统筹建设和协调运行，以保证整个排水系统的安全高效运行。污水处理厂和排水管网的一体化运营，更符合城镇排水系统的内在特性以及其作为城镇基础设施的服务定位，更有利于充分发挥其水环境保障功能。

但是，城镇排水系统实现厂网一体化运营的前提是厂网的统筹建设，实践中往往会遇到征地拆迁和土地手续办理困难、建设周期较长且统筹协调难度大等问题，造成厂网收集与处理能力的长期不匹配。而在水务部门作为主管单位的情况下，由于行政管理体系的制约，在厂网及污水处理厂的建设阶段，受限于自身部门职能，水务部门在协调建设过程中对相关问题的解决往往会很乏力，这样也就可能影响污水处理厂及管网在建设与运营管理阶段的有效衔接，一定程度上会加大统筹管理难度。

2. 厂网一体化，由住建部门统一管理，河湖由水务部门管理

此模式为我国水务行政管理的主要形式，我国主要新一线及二线城市均采用该种管理模式，即污水处理厂及污水管网由住建局统一管理，河湖由水务局管理。该模式下，厂网得到了有效的结合，可以实现统筹建设并协调运行污水处理厂和排水管网、有效完善市政排水系统并且提高排水和处理污水效率的预期目标。

需要注意的是，尽管在住建部门统一管理模式下能够实现厂网在建设运营阶段的有效结合，但由于水务领域的行业特点，主管部门与行业部门容易形成多层领导，管理界面权责无法做到清晰分割。

四、 总结

在2000年以前，基于我国的行政管理体系，国内城市水务行业的投资和建设运营主体一般都是地方政府。随着水务行业市场化的逐渐发展，现行水务运营体制逐渐多元化，国内水务行业的市场化运作模式也逐渐成熟。然而，由于各地区在水务领域的行政职能划分不同，在许多城市水务管理体制中，城镇生活污水处理、河湖管理、污水管网管理仍然没有实现有效的整合统一，即使水务行业的发展在市场化背景下已经取得了长足的进步，但行政管理体系的不完善仍给水务管理工作和水务市场发展带来诸多问题与困难。

对于城镇生活污水处理来说，排水管网以收集和输送污水为目的，污水处理厂则肩负着污水处理和达标排放的责任。作为市政污水的被动承接方，污水处理厂的运行效能受到排水管网发展变化和运行状态的显著影响。例如，排水管网随城市发展同步建设，而污水处理厂并未同步改扩建，会造成排水管网来水超出污水处理厂处理能力;排水管网存在广泛的地下水入渗和雨污混接问题，由于缺乏有效的污水水量、水质预报、预警措施，导致污水处理厂长期面临着负荷冲击问题。因此，排水管网及污水处理厂的管理在行政层面如果能够实现有效的统一，将能更好的统筹规划建设管理和协调运行，实现“1+1>2”的效果。

编辑：赵凡