蓝皮书15：城市水业资产的处置方式探讨

清华水业蓝皮书之十五

城市水业资产的处置方式探讨

傅 涛

一、市政公用事业的政府责任转移的有限性

　　城市水业之所以成为市政设施，是因为政府在城市水业中的责任。这种责任可以分解为投资责任和服务责任。
　　为了提高效率，具体的服务责任由城市政府向社会企业的转移是市政公用事业改革的基本趋势和形式。随着市场化改革的深入，政府通过特许经营的形式实现了服务责任的合理转移，由社会企业作为具体经营者在政府的监管体系之下来具体进行水业服务。
　　而投资责任引申出新增投资责任和已经形成了水业资产管理两个方面。
　　在一定的水价体系支撑之下，一部分投资责任可以转向企业。但是对于向中国这种城市化发展迅速的经济转型国家来说，投资责任的完全转变往往是水价体系难以支撑的。因此，需要保留一定的投资责任在政府。政府之所以保留一部分投资责任，除了水价承受能力之外，还因为政府在非收益领域的责任，需要将政府投资的那部分资产不以市场性收益性股权的形式进入城市水业。
　　对于历史投资已经形成的水业资产也同样有此原则，在高速发展的阶段，水价体系难以支撑全部的已有的数千亿的水业资产以企业产权形式完全进入投资回报。需要保留相当一部分资产，尤其是沉淀性资产以公益资产形式，保留在非收益性资产的范围之下。

二、水业改革的资产和产权特征

　　中国进行政资分开的改革，资产管理从职能部门中的管理系列中拿出，实现了专门的资产管理。这种改革对于国有资产在竞争性领域中退出意义重大，避免了政企不分，使国有资产能够集中精力在基础性行业中发挥主导作用。
　　目前，产权多元化改革逐渐成为城市水业改革的主要形式，在供水行业中则成为主导形式。污水处理行业的运营主体大部分仍然是事业单位，收费形式大都还是行政事业性收费，往往没有直接触及到最终产权。国资委在进行“管人、管事、管资产相统一”的原则之下，没有区分供水公司所持有的资产跟竞争性行业有什么区别，国家也没有专门的市政公用设施这种非竞争性行业资产的管理方法。因此，在“政资分开”这种大背景之下，供水公司的资产纳入到统一的“政资分开”的改革框架之下，参照一般竞争性行业的资产管理模式，由国资委履行出资人职能，实行产权多元化的改革。
　　但是，基础性行业往往有相当的比例属于非收益性资产，本来就难以“政资分开”。对于纯粹的非收益性资产，如城市路灯和立交桥，往往简单，没有受到政资分开的影响，资产部门也不愿意接手纯粹的非收益性资产的管理；而在一些如城市水业等具有有限收益性质的城市基础设施领域出现一定的混乱。城市水业的末端有商品和价格特点，但是城市水业是自然垄断性基础行业，而且高速发展的中国城市化，使价格体系不能支撑完全的成本收益。因此需要在处置城市水业资产时即考虑它的收益性特征，又不能简单将城市水业套用竞争性行业的做法，实施生硬的政资分开。
　　虽然中国1998年就发布了基于成本的《城市供水价格管理办法》，但是在传统体制之下，实际上水价的形成是政府综合了各种因素的系统产物。中国目前实际的水价水平远远达不到投资回报的要求。
　　价格是社会敏感度很高的因素，因此，各级政府在确定水价的过程中都采取谨慎的措施，确保社会和谐。在政资分开全面推进的背景下，如果将水业体系完全纳入现在的收益性资产体系，水价体系与资产处置方式所产生的直接关联，将极大地加大水价的压力。

三、如何衡量和处置水业资产价值

　　市政公用事业的资产是提供服务的基础，而服务是市政公用事业的核心。提高城市水业服务是改革的核心，在原水水质不断恶化，出水水质和服务质量要求日益提高的如今，需要为提高服务质量留下足够的成本空间。不能让本来就很少的价格空间完全被资产收益所吞噬。
　　衡量和处置基础设施资产的方式在实践中一般有四种形式：
　　一是目前被国内水业改革普遍采用的重置成本法，既根据重置成本确定资产价值；二是资产净值法，根据建设投资减去自资本折旧的财务残值确定资产价值；三是净资产折价法，政府在资本折旧的财务残值的基础上，进一步折价确定资产价值和转让价格，四是服务收益法，就是根据项目资产所产生的明确的资产收益反算资产价格。
　　四种方式有不同的应用。重置成本法一般用于无法预知资产收益的竞争性行业，由于城市水业属于自然垄断性质的基础设施，重置成本法必然抬高资产价值；资产净值法一般用于基础设施行业的资产评估，是特许经营体系中最常用的评估方法，在法国以及澳门自来水中都是这种思路；净资产折价法，适用于包含了大量沉淀性资产的水系统服务领域，英国1989年的改革用此方法确定资产转让价格；服务收益法一般用于能够预期资产收益的领域，预期资产收益是对资产价格进行竞争的基础，竞争者可以根据的收益预期的风险判断，确定资产价值。
　　目前中国城市水业的改革有两种类型：水厂单元服务和系统服务。水厂单元服务的收益由于转入环节的竞争和政府采购特征，基本可以确定；而中国目前的水业系统服务价格不是以竞争为基础的，而是政府考虑各种综合因素尤其是成本因素确定的复合价格，因此，其服务收益的绝大部分因素决定于政府确定的价格和条件，而不是市场因素。

四、水业资产处置的方式探讨

　　因此，城市水业的资产价格有两种合理的确定方式：
　　一是在能够准确确定服务价格的单元项目类型中，如TOT等项目类型中，资产价值在服务期限内主要由服务收益所决定，服务水价定的越高，反算出来的资产价值就越大。所造成的资产溢价是假象，本质上是政府拿了以后的服务采购提前变现了资产。这种方式如果资产溢价的尺度过大，将造成寅吃卯粮，必然会导致服务价格过高。
　　二是对于不能准确确定服务价格的系统服务项目类型中，如自来水系统服务改革。服务水价和范围都不能准确确定，则适合采用资产净值法确定资产价值，这种方式有利于控制水价，同时不造成资产流失，是国际自来水行业资产评估的最为常用的方式。
　　净资产折价法也是一种有效的控制价格的资产处置方式。当1989年英国进行供业私有化改革的时候，英国政府就认识到，若把收费水平设置到让企业通过完全折旧的市场价值来获得投资利润，将使水费不止翻倍的上涨。这无论是在政治上、还是在政策上都是改革者和公众无法接受的，所以政府将当时200多亿英镑的水业资产按照约60亿英镑转让给社会企业。并且政府决定让水价只覆盖属于私人企业的60亿那部分资产获得的利润。到2004年，英国水业折旧以后的当前资产账面价值已经达到2040亿英镑，而用于设定水价的资产部分的价值只是其中的属于私人资本的320亿英镑。政府通过这种方式，有效地锁定了服务价格。遗憾的是，这种资产处置方式在中国存在巨大的政策障碍，动辄会受到国有资产流失的指责。
　　完全用重置成本法处置城市水业资产，完全背离城市水业的市政公用性质，是最不合理的一种处置方式，在国际上基本没有成功的案例。

五、建立一套符合市政公用事业特点的资产管理体系

　　在传统体制之下，市政资产一般被作为财政资产放在市政管理部门中管理，在这种背景下，“资产”不成为一种“产权”。当政资分开的产权改革简单套用到城市水业，尤其自来水行业，水业资产以产权形式进入企业，造成资本投资回报的问题。
　　鉴于城市水业的有限市场性（政府定价、垄断经营、非完全竞争），在推进供水公司产权改革时，国家迫切需要出台针对水业资产的管理方法。在水业企业计算当前资产的市场价值时建立了一套有效而科学估算方法。资金收益估算方面也需要建立经验估算体系，配合运营管理的绩效管理体系，形成用于制定水价的完善体系。对于沉淀性水业国有资产则不宜笼统地划入国资部门，而应留在财政，由市政部门代管，或在国资部门开辟专区，形成非赢利性资产的管理体系。政府的非赢利性资产与多元化的赢利性资产形成有机整体，从而有效控制水价。

六、PPP和JV模式的表面与实质

　　政府的非收益性资金如何与社会的收益性资金结合是处理政府与企业资产关系的核心。政府非盈利性资产与多元化的赢利性资产的结合有两种主流形式，那就是PPP（政府和社会资本的伙伴关系）和JV（公私合资）两种形式。但是，这两种形式中PPP被扩大为所有的社会企业参与的一种概念，而JV则被理解为一般意义的合资公司。这种宽泛化的理解，使本来两种巧妙的结构性设计失去了价值和意义。
　　如果将只要有社会企业进入的项目都称为PPP，那么PPP就不再是一种模式，而是一种理念。PPP原本是一种模式，后局部被上升为理念，但是，PPP作为一种模式远比作为一种理念更有价值，更不可替代。PPP作为模式用来实现政府“资金”与社会“资本”的结合，这种结合有两个特点：一是政府与企业的一种“资金”关系，核心是资本与资金的组合，政府的资金投入以非资本的形式与社会公司投资形成的资本形成一个整体，使资金总量巨大的水业建设项目形成相对较小的资本回报要求；第二个特点政府和企业两者是平等的伙伴关系，政府资金投入形成的资产以非资本的形式进入社会投资的公司中经营管理，政府与企业之间是一种平等的资产托管关系。
　　JV模式不能简单理解为合资模式。JV模式用来实现政府“资本”与社会“资本”的结合，有两个特点：一是政府与企业的一种资本的组合，政府的资本投入与社会资本以公司形成一个整体；第二个特点政府和企业两者的不平等的关系，JV的结构设计中政府资本的投资方应该是作为监管部门的市政部门，而不是资产部门。市政部门在合资公司的进入有两个好处：市政部门通过对董事会的进入实现一种收益的监管；市政部门通过在合资公司的回报收入直接用于价格的补贴和沉淀性资产的投资。通过这种结构设计，同样，可以使资金总量巨大的水业建设项目形成相对较小的水价压力。如果合资公司的政府一方是一个与社会资本一样，追求资金回报的资产部门，即便是国有资产控股也不能实现控制价格的目标，这时的合资公司有无国有资本就已经退化为细枝末节的问题。
　　这两种结构设计都实现了来自政府和企业不同类型的资金形成一个整体，既保证的管理效率，同时由于限制了资产回报的比重，从而有效控制了价格。因此PPP和JV都是城市水业政府资产与社会资本相结合的经典模式。

七、城市水业的本质是一种社会服务行业

　　但是，资产改革不是城市水业改革的重心，改革的关键在于提高服务质量和效率，不能使水业改革城市政府变相融资的工具。不然将会对服务价格和服务质量造成很大的冲击，不利于城市水业作为城市基础设施命脉行业的稳定性和长远发展。
　　因此，在城市水业的特许经营市场竞争引入时，由于服务价格与资产和产权价格的密切关联，应该固定资产净值转让，或者折价转让，以服务价格和服务质量作为标的；如果以资产和产权作为特许经营的竞争标的，会误导服务企业和政府监管者将重心放在资产上。
　　城市水业的改革目标是提高效率，而效率提供产生和成本空间应优先用于保障和增进服务，并不是为政府带来经济收益。因此，城市水业的本质是一种社会服务行业，在资产上绝不能追求增值，最多实现保值。（中国水网）

编辑：全新丽