时间: 2024-12-30 09:34
来源: 华夏时报
作者: 刘诗萌
12月24日,国家发展改革委办公厅发布了《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》,明确不得以盘活存量资产为名,将特许经营模式异化为地方政府、地方国有企业或平台公司变卖资产、变相融资的手段,严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险。
E20研究院执行院长、湖南大学兼职教授薛涛接受《华夏时报》采访谈到,发改委出台《通知》的意图,就是不希望这些盘活存量资产的轻资产或虚拟资产项目,以“特许经营”模式为名,行变卖资产、变相融资之实,反而会冲散特许经营项目的规范度。
临近2024年岁末,在115号文出台一年多以后,发改委再次发文对政府和社会资本合作的新机制进行规范。
12月24日,国家发展改革委办公厅发布了《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》(下称《通知》),明确不得以盘活存量资产为名,将特许经营模式异化为地方政府、地方国有企业或平台公司变卖资产、变相融资的手段,严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险。
近年来,特许经营领域发生的多起争议事件,往往都与出让虚拟的特许经营权有关。例如,2023年广西南宁“天价停车费”事件中,停车管理公司依靠政府转让的道路停车位泊位经营权,将未来25年半的停车泊位费质押给两家银行,获得了72亿元融资;今年11月,山东省济南市平阴县出让低空经济特许经营权,以9.24亿元的价格,把“天”卖了30年。
“这次政策的收缩,主要就是强调地方政府不要随便去搞‘特许经营权’。” E20研究院执行院长、湖南大学兼职教授薛涛向《华夏时报》记者表示,部分地方政府为了融资,利用低空经济、垃圾回收、数据资产、智慧停车等轻资产项目的特许经营权套现,并不符合传统的基础设施特许经营的概念。这与特许经营PPP的目标是完全背离的。
一位不愿具名的垃圾处理业内人士也告诉《华夏时报》记者,一些地方以特许经营为幌子,把项目包装成特许经营权转让,但实际上并不是真正的特许经营。这些项目基本是政府平台公司中标,然后打包去银行贷款,事实上增加了政府隐性债务。
01纠偏“天价”特许经营权
《通知》指出,市场化程度高的商业项目和产业项目,以及没有经营收入的公益项目,不得采用特许经营模式。路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等,不得采取特许经营模式。
这一要求的背景是,近年来,地方政府“天价”转让特许经营权的事件屡见报端。除了上述广西、山东的项目以外,贵州省贵阳市也在10月底发布了一个30亿天价的垃圾分拣及再生资源循环利用项目,特许经营期30年。
为何地方政府偏爱转让特许经营权?以广西南宁“天价停车费”事件为例。2023年年中,南宁当地停车收费贵的问题成为网络热点,临时停车一天需要缴费上百元。细究原因后发现,当地政府把全市收费类道路停车资源打给国资控股的南宁市慧泊停车场服务有限责任公司负责运营,该公司一方面通过质押特许经营权从银行获得了72亿元估值,另一方面还与南宁市青秀区人民法院签订《合作备忘录》,对“恶意逃费欠费”的车主通过司法诉讼方式进行追缴。最终,当地多名涉事干部被免职,3人因严重违纪被调查,南宁市市长侯刚还在新闻发布会上向广大人民群众鞠躬道歉。
而此次《通知》的发布,主要的目的之一就是要堵住“特许经营权”这个窟窿。薛涛指出,类似收停车费的项目也许不需要基建,在马路上画一画线就开始收钱了。而115号文主要涉及的是基础设施建设投资,发改委出台《通知》的意图,就是不希望这些盘活存量资产的轻资产或虚拟资产项目,以“特许经营”模式为名,行变卖资产、变相融资之实,反而会冲散特许经营项目的规范度。
也是因此,在115号文鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产后,《通知》通过“规范盘活存量资产”一条打了补丁,改为要“优先支持民营企业通过特许经营模式参与盘活存量资产项目,鼓励符合条件的国有企业规范参与不涉及新建和改扩建的盘活存量资产特许经营项目”。
02杜绝通过拍卖套现
而另一个值得关注的重点,就是《通知》专门提出不得采取拍卖等方式选择特许经营者,这一点在业内人士中间引发了较高的关注。
薛涛对本报记者解释,特许经营权的估值本身是按资产定价的客观估值做基础,由社会资本竞争水价,因此政府可以在拿到资产评估对应的转让价款外,获得较低的水价,这种方式地方政府无法额外套现,还降低了未来支付压力。但如果反过来操作,先确定一个水价,再让社会资本来竞争转让价款孰高孰低,或者类似的在资产评估值上额外附加所谓污水特许经营权价值,再进行拍卖,结果就大不同了。这些方式就有可能再额外多卖几个亿,但实际上为未来的政府支付带来额外负担,其实也会涉及隐性债务风险。因此《通知》在基础设施存量转让的过程中,把“拍卖”这个口子事先堵掉,主要就是为了防止过高溢价的出现。
除了基础设施项目以外,上述非基础设施的轻资产项目,由于没有资产可以估值,很多也会采取拍卖的方式,最终接盘的往往都是地方国企。“地方国企资信良好,拿到这个项目就去从银行贷款,风险极大。”他指出,实际上这些虚拟资产,包括低空经济、智慧停车等等,并不是财政担保的,反而都是使用者付费的。而那些真正的使用者——例如无人机使用企业、私家车车主——所能支付的费用,往往根本无法撑起动辄几十亿元的估值。
薛涛强调,无论是某种与政府付费无关的高风险或者高溢价的虚拟权益转让,还是将某类特许经营资产刻意溢价出让,看现象往往都是本地国企受政府指令来接盘,再尽力找银行去融资付给政府。这类特许权项目,绝大部分其实并没有外来的社会资本敢于接盘,因为高溢价或者高风险的特许“权”项目背离了市场逻辑。
编辑: 李丹
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位,此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长,北京易二零环境股份有限公司总经理,湖南大学兼职教授,沈阳工业大学环境与化学工程学院兼职教授,华北水利水电大学管理与经济学院客座教授,中科院生态环境研究中心硕士生校外导师,天津大学特聘讲师,国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家,住房和城乡建设部城镇水体污染治理工程技术应用中心村镇水生态环境治理领域专家,世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员、中国城市环境卫生协会垃圾焚烧专家委员会委员,环境部“污泥处理处置产业技术创新战略联盟”特聘顾问。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委,并担任上海城投、天津创业环保、碧水源、中建环能等上市公司独立董事。
在PPP专业领域,薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期,薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理,其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验,曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务,对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任,着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
出版书籍有《涛似连山喷雪来:薛涛解析中国式环保PPP》和《薛涛解析管理之道与认知之得》,其中,《涛似连山喷雪来:薛涛解析中国式环保PPP》于2018年12月1日正式出版,2021年11月再版;《薛涛解析管理之道与认知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英国全球繁荣基金全国水务PPP示范项目典型案例研究 、城市水务市场化改革的进展与政策建议研究、贵阳南明河综合整治(BOT+TOT)项目(北控水务) 、财政部第二批示范项目世行贷款宁波厨余PPP项目等。