时间： 2018-05-28 13:45
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作者： 郭彦巧 李阳
近几年，国家高度重视环保，给中国的环保产业带来了利好;而同时，PPP也成为地方政府基础设施建设和公共服务市场化改革的重要方向。两个方向相叠加，带来了PPP模式下环保产业的大发展，大部分环保类上市公司的新增业绩中，PPP都占了相当大的比重，也吸引了资本市场的高度关注。
但是，2017年下半年以来，PPP进入规范季，很多人不了解中国国情下PPP的发展逻辑，会对这几年的曲折波动感到迷惑。去年，E20环境平台研究院执行院长薛涛受邀在财经媒体做了五期的讲解，在财经V课播出。这是第一期，希望能对大家理解中国国情下的PPP历史和发展轨迹有所帮助。
薛涛曾在2017年财经年刊中撰文《当环保产业遇到PPP》，对环保领域PPP的发展以及对环保产业的影响进行了概述盘点。他认为，在环保产业的黄金期仍在持续的背景下，政府在环保治理中涉及公共服务的外部化过程也不会减弱，这些都意味着PPP的市场机会将持续增长。
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中国式PPP的三个阶段
薛涛认为，PPP在中国有三个发展阶段。第一阶段，国家计委推动了包括来宾B电厂在内的六个示范项目。来宾B电厂，是中国式PPP最早为大家所熟知的成功项目。
第二阶段，住建部于2004年颁布126号文，在市政基础设施的六个领域全面推行了特许经营，这是PPP在中国落地的最成功的领域，包括供水、燃气、供暖、污水、垃圾和公交等。
第三阶段，财政部所发起的新一轮PPP，即PPP的2.0时代。PPP一词为大众以及资本市场所熟知，也是来自于这一阶段重要的开端文件，2014年财政部所发布的43号文。
影响PPP发展的三大关系
“回溯中国PPP的发展历程，实际上有一些问题值得深思，比如早期的示范项目为何没能全面推广复制?”薛涛说，这些问题的根本，是受到了三大特殊关系的影响,这也是中国式PPP的重要发展逻辑。
第一，央地关系。
央地关系，就是中央和地方政府财权事权的分配。薛涛认为，在影响PPP的三大关系中，央地关系直接决定了PPP在中国落地的主战场，是地方政府的财权事权范围。
以来宾B电厂为例，它作为第一个最为成功的PPP示范项目，缘何未能在全国铺开?薛涛认为，背后的主要原因来自央地关系的差异性。
当时在一些特殊领域，比如供电、通信、铁路等，虽然同属于公共服务范畴，但均需要在全国范围内统筹布局规划，并非完全开放的市场，因此这类服务是由央企来提供，而没有广泛发展PPP。与之相反，地方政府所控制的公共服务领域，由于地域分割，实力相对弱小，社会资本就更有机会参与其中。
除此之外，在中国的央地关系中，中央政府需要管控和担保地方政府的各项行为。这一特点也极大影响了PPP在中国的发展。
薛涛表示，在这一关系下，对于地方政府的负债举债和融资行为，中央政府有责任去担保和约束。在以往，地方政府是以传统的投融资平台方式进行融资，也导致了地方政府债务系统性风险增加。但是，在提供公共服务上，PPP模式在央地特殊关系中具备了发展的新功能，承担了融资新工具。
具体而言，“PPP模式可以说是对传统投融资体制的改进升级，”薛涛说，PPP通过吸引外部企业，以政府和社会资本合作的方式，对依托地方财政担保的传统投融资机制有着极大的补充和创新。
第二，部委关系。
“九龙治水”在行政管理中较为常见，但这种关系对中国PPP发展有深远影响。薛涛举例称，就某一具体项目，由于各部委间存在专业视角的不同以及管理上的冲突，就容易导致项目从管理到落地执行的全过程中出现一些问题。
2.0阶段的PPP，是由国家发改委和财政部争相推动，两部委对PPP均有一定的管辖权，优势上各有千秋。发改委负责项目的立项、建设管理、工程质量和招标基本程序等管理。财政部则对项目财政的补贴、地方债务控制、项目长周期内财政方面的保障，有着重要话语权。在薛涛看来，PPP的未来大势，离不开两部委的通力协作。
此外，由于PPP关涉具体行业领域，还会有其他行业主管部委参与其中。比如在市政供给排水领域有住建系统，涉及交通领域会有交通部门。因此，如果要介入PPP领域，需要理顺各部门之间的关系。
第三，所有制关系。
薛涛表示，从经济所有制的关系上，PPP在中国和在其他国家或地区，运行有所不同。中国的地方政府有大量地方所属的国有企业，其不属于中央企业管辖，而是由地方政府所支配和管辖。受此影响，中国式PPP在推行时，首先约束的是地方政府所控制的国有企业，更多的要面向和吸引外部企业。
薛涛强调称，PPP所吸引的外部企业，不止是广为熟知的私营资本，也包括外部其他地方政府所拥有的国有企业，以及中央企业等。
此前有不少业内人士指出，在PPP实践中，地方政府似乎更愿意选择与央企或地方国企合作，而民企往往遭遇各种高门槛，因此，中国的PPP带来了严重的“国进民退”现象。对此，薛涛不以为然。他认为，“并不是PPP本身会选择国有资本，而是整个金融系统更倾向于选择国有资本”。
他解释说，地方政府发出标的时，很少约束为必须采购国有资本，但由于大部分银行是国有银行，其在贷款倾向上，会更倾向于国有企业，以获得更好的信用保障。因此，当PPP需要大规模融资时，国有企业在竞争时往往要具优势。
中国式PPP的三个特殊性
薛涛认为，要认清中国PPP，必须首先清楚时下PPP的三种特殊性。第一，中国式PPP有控制地方债务的“任务”。PPP作为控制地方债务的工具，这一属性决定了PPP在实践中，不仅要考虑经营性项目，即有明确收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，而且对于非运营性的纯公益项目，也要有所顾及。
编辑： 徐冰冰
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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