两部委联手可否解排污权政策之困？

中国水网编者按：近年来，排污权交易试点工作在我国各地如火如荼地开展起来，目前，在全国范围内尚未形成相关的统一市场，各地都在探索通过完善和支持环境能源交易平台、建立相应的激励机制、维护市场秩序等措施来建立和培育统一的环境能源交易市场，从而推动交易机制的完善与创新。 

但是各地试点情况看，排污权市场交易仍未有大规模开展。对于环保部和财政部联合起草《指导意见》的消息，“消息人士”也是多次放出消息称《指导意见》即将出台，但是这一预言迟迟未得以实现。《指导意见》为何酝酿多时、症结何在？各位有关政府官员、业内人士、学者或企业均都有着不同的看法。 

法律 多处是空白 

目前提出可以试点探索排污权交易制度的规范性文件，只有2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2007年国务院发布的《节能减排工作综合性方案》和《国家“十一五”环境保护规划》和2009年的中央政府工作报告，而正式系统的法规渊源阙如。

“到底什么是排污权？国家立法对此并无规定，可能每个人的理解也不一样。这是我们在实际操作过程中遇到的最大问题。”湖北省环保厅总量控制处处长朱津桥在接受媒体采访时说。即便是排污权交易以“试点”形式进行，也存在“排污权的内涵、交易规则、税收优惠、担保贷款、违约责任、监管程序”等一系列操作环节，缺乏相应的法律基础。

如排污权的期限。在陕西首例排污权拍卖中，参与竞拍并获胜的一家企业的总工程师对记者表示，他们对竞拍得到的排污权到底可以享有几年，完全不清楚，组织此次交易的陕西环保厅对此也故意做了模糊处理。

又如排污权担保贷款。对这一金融创新的性质，在浙江省各地就存在质押贷款和抵押贷款两种完全不同的看法，而根据《物权法》和《担保法》，抵押和质押有着不同的法律内涵和法律程序。

政策 无有效支持 

中投顾问环保行业研究员侯宇轩指出，我国排污权交易开展至今并没有达到预期的效果，相比排污权交易的起源地美国，差距显而易见，之所以出现差距最重要的原因就在于相应基础体系、后续市场机制与培育措施的不够完善。一直以来我国都没有行之有效的政策文件支持排污权交易的开展，政策的可为后续其它政策的出台提供了指导性意见。

北京大学光华管理学院教授雷明认为开展排污权交易第一大难点是排污权交易市场建立和完善的问题，包括排污权交易适用范围问题、市场交易规则、社会信用体系、执法机制等。另外，公平合理、有效的排污许可的分配机制的确立至关重要。

制度 各环节需完善 

排放交易专家王毅刚认为，中国之前的排放交易实践，尤其是二氧化硫排放交易试点体系，存在市场无法有效运转、没有形成真正的市场化的排放权价格、没有有效成交等问题。而探其原因，除了法规不健全、政策可执行性差之外，还有分配方法不健全、交易规则效率低下、检测能力与制度不足等机制设计方面的缺陷。

美国环境保护协会中国项目负责人张建宇指出，排放交易主要分为四个环节：总量分配、确权，交易过程和监督执法。要实现交易，有两个条件很重要，一是确权。国外确权过程是通过许可证的发放来实现的，但我们的许可证制度现在还在完善当中，在确权方面不是特别的明晰。

总量 控制之困惑 

雷明认为，总量控制的确定是开展排污权交易的难点之一。排污权交易是以总量控制为出发点和归宿的。总量控制的基础在于环境容量的确定，这需要大量的环境追踪监测数据，这正是我国许多地方环保管理工作的薄弱环节。

“排污权看不见摸不着，其增减变化又非常快，相关数据的科学性非常难。”一位长期研究排污权交易的专家曾表示，“目前，与排污权有关的基础数据还不够准确，甚至很混乱。现在全国各地五花八门的排污权交易，很容易沦为一种数字游戏。”

划分 按区不合理 

中国人民大学环境学院马中教授认为，排污权按行政区来交易是不合理的，因为污染物的扩散是没有行政区界限的。但是我们国家已经把排污权分给每个行政区的政府了，这不符合科学的本质。而且，我国正处于经济高速增长的阶段，排污权交易时其成本要比在一个经济平稳或发展缓慢的国家要高。这些不合理之处，导致了排污权市场不像经济发达国家那么容易建立。

罚款 治污不划算 

“第二就是监督执法过程。”张建宇表示，与西方国家对于超额排放的细致处罚不同，在我国并没有很细致的针对排污超额的处罚“或许超额排放100吨和1000吨的罚款是一样的。”他认为，政策法规的完善并不是单纯靠发展排污交易就能完成，这关系到整个制度建设的过程。

浙江省嘉兴市排污权储备交易中心是全国首个排污权交易平台，嘉兴市环保局副局长沈跃平几乎参与了该试点从设计到实施的全过程，他在回答记者提问有关开展排污权交易过程中所遇政策问题时指出，假如企业超总量排放，根据现在的法律处罚较轻，先实行周期很长的限期治理，限期治理不能完成的，才可以实行停产或者申请政府关闭，这阻碍了排污权交易。”

市场 铺开需谨慎 

对于全国性市场的建立时机，环保部总量司司长刘炳江此前接受媒体采访时表示，在全国推进排污权交易涉及范围广，要采取慎重推进的态度。要看政策配套是否到位、监管水平是否到位、市场培育程度如何以及各地排污权交易机构体系建立的情况、企业购买的活跃程度等。

税务 吃紧企业收益 

“除了总量控制上的困惑，再有就是税务上的问题，”沈跃平说，“目前国家对排污权交易在税收上没有优惠政策，地税加国税占到总交易金额的30%，这样的税率可能导致企业交易所得收益在税后大折折扣。”

现状 有价无市市场冷清 

据业内人士消息，很多环境交易所建立多年以来，连一单排放交易都没有，即使是偶尔成交的一笔，在很大程度上也是在试点的前提下，一些部门牵线搭桥形成的一场“秀”。“只有名称，但没有实质，没有交易。”该业内人士认为，没有自发的市场交易行为，不管是零星的偶尔交易还是‘秀’，都没有任何意义。究其原因，一方面这样的交易并没有形成真实的排污交易价格指导，另一方面这种交易并不具备广泛性，没有流动性，没有市场，达不到任何效果。

“我们减排下来的空间，自己发展都不够，怎么会愿意卖出去？”嘉兴当地一大型化工企业负责人曾表示。企业对排污指标的“惜售”心理事实上反映了其对总量控制下排污指标稀缺性的认同。而在浙江省环保厅总量处处长李锋看来，无偿或低成本占有排污指标才是根本原因。“在当前排污许可、有偿使用等制度不完善的情况下，企业可以低成本甚至无偿占有排污权指标，卖出意愿并不高。”

上海环境能源交易所副总经理宾晖指出，一些试点地方出现有买无卖，市场冷清的局面，还是比较普遍的，目前区域性的小市场都有惜售的现象，随着市场规模扩大，这种情况就会越来越少。“企业希望指标会宽裕一点，这样一来可以平抑市场价格，还可以为其扩大生产留下足够空间。但排污权交易的设计初衷，在于控制污染物排放总量，而不是让其随着企业规模无限扩张。”

清华大学环境管理与政策研究所所长常杪指出，在现阶段，成交量多少、价格高低不是衡量这项工作是否有意义的标准，我们要关注的是其对环境管理手段的丰富，对环保工作的推动与提升。

相关链接： 

排污权交易“指导意见”箭在弦上 

编辑：吴妍