蓝皮书41：污染场地修复环保产业新增长点

随着我国经济转型和城镇化发展，污染场地修复成为我们目前需要迫切解决的环境问题。2012年7月，中国水网/中国固废网、清华大学环保产业研究所联合中环水务、杭州大地环保共同主办第41期环境战略沙龙，以“聚焦环境修复产业发展”为主题展开深入讨论。会议集合了环保部污染防治司司长赵华林、中国环科院工程中心主任宋乾武、清华大学环保产业研究所所长/中国水网中国固废网顾问总编傅涛、中环保水务投资有限公司副总经理胡清等30多位政府、专家、企业代表对污染场地修复政策市场发展的重要观点，讨论主要共识形成了水网聚焦：《清华水业蓝皮书》系列之四十一。

“十二五”期间，地下水污染防治、污染场地和土壤污染治理与修复等工程已列为国家环境保护重点工程。我国未来在地下水污染防治安排的6类项目投资共计346.6亿元，而用于防治土壤污染的全部财政资金将达数千亿元，到2020年有可能达到上万亿，污染场地修复产业正在逐步兴起，成为环保产业新的增长点。

一、污染场地修复产业现状

随着我国经济的不断发展，农药污染、污水灌溉、重金属污染等农村环境污染加剧，工业化和城镇化进程中，关停或搬迁工业企业形成的污染场地面临着再次开发利用带来的环境隐患，以水和土壤为主体的污染场地面临着巨大的压力。污染场地修复成为我国环境保护的重要领域。

1、我国污染场地修复产业处于起步阶段

目前我国污染场地修复产业处于起步阶段，法律法规体系目前尚不健全，相关的行业技术标准体系没有建立，仅北京、上海、重庆、武汉、沈阳和浙江等地方政府制定了相关的行业技术标准及监督管理办法。我国对环境污染的管理涉及多个部门，各部委对环境修复管理存在界限不清、甚至交叉管理及管理缺位的现象，管理程序尚未步入正轨。致使我国污染场地修复产业市场体系不规范，行业竞争环境不健康，很多污染场地处于无人管状态，或被再开发利用，存在环境隐患。目前污染场地修复治理责任认定困难，土地修复管理批复流程不明确；修复和项目建设脱节，低价竞标、治理不彻底等现象时有发生；业主经常回避某一修复主体，地下水和土壤分开修复，造成项目验收不合格，重复修复现象严重。

2、污染场地类型复杂、数量众多

污染场地是指由于人类活动产生的物质超过一定浓度，对土壤或地下水造成污染，且对人类健康和环境已经造成或可能造成危害的场地。目前我国发现的污染场地类型多样，既有重金属污染物、持久性有机污染物、电子废弃物等单一性的污染场地，也有多种污染物并存的复合型污染场地。有些场地污染物浓度高、污染深度大，或以非水相液体的形式大量聚集，成为新的污染源。据资料显示，美国约有50万块需要修复的场地，欧洲也有几十万块，根据我国的污染现状，专家估计，中国污染场地的数量不会低于美国。这两方面的压力，对污染场地修复产业的发展提出了巨大的挑战，尤其是污染场地再开发利用过程中的污染防治尤为紧迫。

到目前为止，中国已完成了多个污染场地的修复治理工作，如北京化工三厂、红狮涂料厂、上海市发电厂的主厂房转化为上海世博会的一个展馆等，为我国污染场地的修复和再开发利用积累了宝贵的技术和管理经验。

3、污染场地修复过程中经济利益关系复杂

污染场地的修复开发为社会创造就业机会，减少了其对居民健康的威胁，使周围区域及城市社会经济发展和居民生活受益。污染土地再开发利用过程中，当地政府、社区居民、企业和开发商是直接利用群体，金融机构（银行等）、研究机构、仲裁或诉讼机构、媒体、社会公众、后代、生态保护组织、非政府组织等是间接利益相关群体。

政府作为管理者，制定优惠措施吸引开发商开发利用污染土地，国家的引导降低了污染场地开发商的投资风险。但是污染场地治理修复成本高、耗时长，存在开发后污染物滞存的风险，开发商往往面临长期修复和短期获利的矛盾，同时还要担心污染场地带来的风险。因此要明确和合理地分配清理与补偿责任，协调政府、土地整治和开发方以及居民的利益关系。

4、修复市场空间尚未打开，机遇与挑战并存

目前，污染场地已经成为关系我国民生问题的社会热点议题，国家正从规划层面对污染场地修复进行引导和投入，各种论坛和学术会议频繁召开，探讨修复理论和技术，众多环保企业纷纷向污染场地修复扩展业务，污染场地修复受到全社会的关注，发展市场前景广阔，据估算将达到千亿市场空间。但是我国污染场地修复起步晚，类型复杂，历史遗留问题众多，加之土壤和水体修复过程复杂、技术落后、费用高昂，管理机制不健全、利益关系复杂等问题，致使我国污染场地修复的市场机制仍然处于摸索阶段，产业化发展困难重重。

二、污染场地环境管理工作存在的问题

我国污染场地环境管理工作尚处于起步阶段，国外部分国家和地区已经建立了全面的污染场地管理框架和法律法规标准体系，与之相比，我国污染场地管理工作还存在一定的问题。

1、政策法规不完善，管理机制不健全

我国尚无污染场地环境管理的专门法律法规，各部门职责不明，开展相关工作缺乏法律制度的有效支持；相关技术标准规范也几近空白。

2004年，原国家环保总局印发《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，首次对污染场地环境管理提出了要求。通知要求工业企业搬迁后原有场地进行房地产开发，应对场地进行环境监测和评估，存在污染的，应当进行治理修复。

2011年，环境保护部制定了《污染场地环境管理暂行办法》，将择机发布；其编制的《全国土壤环境保护规划（2011-2015）（送审稿）》，污染场地作为重要内容已纳入规划，但该规划正在报请国务院发布。

目前，环境保护部正在研究起草污染场地相关技术标准，包括污染场地风险评估、治理修复等技术导则；污染场地现场工作职业健康安全指南；污染场地环境风险评估和治理修复行业准入条件等。

环境保护部会同工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部等有关部门研究起草了《关于保障工业企业场地再开发利用环境管安全的通知》，要求各级地方政府、建设、城乡规划等部门编制土地利用总体规划、城乡规划等相关规划时，应当充分考虑被污染场地的环境风险，合理规划土地用途，严格用地审批。多部门联合的监管机制急需建立。

2、底数严重不清

污染场地一般呈点状分布，污染场地的调查、识别方法与土壤污染调查有本质区别。当前，只有北京、重庆等少数城市对搬迁或拟搬迁工业企业场地的污染状况进行了调查。掌握了一定情况。绝大多数城市对污染场地的范围、污染程度和环境风险等尚缺乏了解。

3、污染防治意识薄弱

全国绝大多数地区未充分认识到污染场地的环境隐患。全国只有十几个省（区、市）的部分城市开展了污染场地再利用的污染防治工作。工业企业搬迁后，其原有场地未经环境风险评估，未经治理修复或仅经简单处理就利用的现象较为普遍。

4、治理修复责任认定困难

由于企业产权随着国家经济体制改革发生了大变化，以及场地使用人变更等原因，难以确定历史污染者和未来开发商的责任，如果修复后场地被证实仍然存在污染或者污染判定的标准变得更加严格，责任界定将更加困难，因此我国很难按照“谁污染，谁治理”的原则对场地污染责任进行认定。

5、污染场地治理修复资金技术缺乏

污染场地治理修复费用高昂，有的高达上亿元。国内还没有像美国超级基金和棕地修复基金这样专门用于修复治理的资金计划。截止到目前，国内的挖掘填埋只是考虑到挖土、运输和填埋的费用，没有考虑污染情况跟踪和后续的环境风险监测等这些昂贵的后续监测成本问题。

目前，污染场地治理多数采用异位处理术，即被污染的土壤挖出后采取水泥窖处置或以填埋方式处理，很多时候并没有从根本上解决污染问题。而地下水具有隐蔽性和系统复杂性，污染后治理和修复困难，修复技术复杂，很难有“放之四海而皆准”的理论、技术和方法。总之，我国目前还缺乏经济技术可行的成熟治理修复技术和装备；相关管理、技术和科研人才也十分匮乏。

三、污染场地修复产业前景

相较于国外几十年的发展，我国污染场地修复产业目前尚处于市场培育阶段，但是随着各种环境污染压力逐渐加大，污染场地修复治理工作已经成为环境保护和治理的重要内容。

1、污染场地修复纳入国家规划层面

在《国家环境保护“十二五”规划》中，地下水和土壤污染修复被列为“十二五”期间需要切实解决的突出环境问题之一。《规划》指出，在地下水污染突出区域进行修复试点，重点加强华北地区地下水污染防治；推进重点地区污染场地和土壤修复。以大中城市周边、重污染工矿企业、集中治污设施周边、重金属污染防治重点区域、饮用水水源地周边、废弃物堆存场地等典型污染场地和受污染农田为重点，开展污染场地、土壤污染治理与修复试点示范。对责任主体灭失等历史遗留场地土壤污染要加大治理修复的投入力度。地下水污染防治、受污染场地和土壤污染治理与修复等工程，已列为“十二五”环境保护重点工程之一。

《全国地下水污染防治规划（2011-2020年）》把掌握地下水污染状况，全面启动地下水污染修复试点，逐步整治影响地下水环境安全的土壤，科学开展地下水修复工作列为规划目标。强调要有计划开展地下水污染修复，开展典型地下水污染场地修复。借鉴国外地下水污染修复技术经验，在地下水污染问题突出的工业危险废物堆存、垃圾填埋、矿山开采、石油化工行业生产（包括勘探开发、加工、储运和销售）等区域，筛选典型污染场地，积极开展地下水污染修复试点工作。

加强影响地下水环境安全的污染场地综合整治工作。开发利用污染企业场地和其他可能污染地下水的场地，要明确修复及治理的责任主体和技术要求，按照“谁污染、谁治理”的原则，被污染的土壤或地下水，由造成污染的单位和个人负责修复和治理。

地下水污染修复示范项目，主要针对我国典型场地地下水污染日趋严重、相应修复技术薄弱的现状，选取典型工业固体废物堆存场地、垃圾填埋场、矿山开采场地、石油化工行业生产（包括勘探开发、加工、储运和销售）等场地，开展地下水污染修复示范工程，恢复示范区地下水使用功能，为开展全国地下水污染修复工作积累经验。

《“十二五”节能环保产业发展规划》将水生态修复技术与装备、危险废物与土壤污染治理列为环保产业重点发展的领域和关键发展技术。 

《国家环境保护“十二五”科技发展规划》指出，在环境科技发展的重点领域与主要任务中，强调“十二五”期间要开展典型污染场地地下水污染修复技术试点研究和积极促进土壤污染防治与修复科技专项研究。初步建立适合我国国情的有机物、重金属等污染土壤修复实用技术体系，形成若干解决不同地域农村土壤环境问题的成套技术，推动土壤环境质量的逐步改善，保障农产品质量和人体健康。

2、污染场地修复市场前景广阔

据资料显示，在环境产业发达的国家，土壤修复产业占整个环保产业市场份额的比重往往高达30%-50%，在环保投资中占据着重要的地位。相关研究报告指出，美国20世纪90年代用于污染土壤修复方面的投资约1000亿美元，直到目前美国环保局地图上仍标注着50万幅需要治理的地块。据Environmental Businese International Inc预测，到2015年，美国环保产值将达到3600亿美元。金融危机过后，环境修复产业占美国环保业产值的比例降到20%，如果以此比例推算，到2015年，美国以土壤和地下水修复为主的环境修复业产值预计在700亿美元左右。在日本，调查显示有32万个受重金属或挥发性有机物污染的土壤和地下水场地，全部修复大约需要1600亿美元。欧洲地区，2007年欧盟27国的土壤保护和修复、地下水和地表水治理的环保支出，分别占公共和产业环保投资的8%和6%。

随着我国经济和社会的发展，场地污染形势尤为严峻，农村的化学、农药污染，污水灌溉、固体废物堆砌等，破坏了大量的农田，目前全国20%的耕地受到重金属和有机物污染；在城市，大部分城市常规场地的土壤均存在不同程度的重金属污染问题，从2001年到2008年，关停并转迁的企业已达10万以上，石油、化工、煤炭、钢铁等行业，以及填埋场、养殖场屠宰场等形成的类型多样的污染场地的再利用急需进行修复治理，修复市场预期前景广阔。

目前我国缺乏土壤修复地块的准确数据，因此较难估量我国土壤修复市场的确切规模。如果按2015年中国土壤修复产值是美国的十分之一计算，届时我国土壤修复市场规模将达到400亿人民币。

3、多项资金涌入污染场地修复领域

我国未来将安排6类项目总投资共计346.6亿元用于地下水污染防治；将投入595亿元用于重金属污染治理，而用于土壤污染防治的全部财政资金将达数千亿元。

《全国地下水污染防治规划（2011-2020年）》中，地下水污染修复优选示范项目投资3.8亿元，重点示范项目10.5亿元。

在《国家环境保护“十二五”科技发展规划》指出环境科技规划投资中，用于水污染防治领域的资金为50亿，土壤污染防治领域的投资额为20亿。

据业内人士估计，一个污染场地的修复都需要上亿的资金，我国场地修复的资金大体上可以达到五六千亿。预计整个土壤修复的市场到2020年有可能达到上万亿，而与场地修复相关的第三方环境检测市场规模有望达到50亿至100亿元。污染场地治理行业大幕正在拉开，市场预期前景广阔。

4、污染场地修复技术市场提升空间巨大

近几年来，随着我国污染场地修复项目在化工场地、采矿业和冶金业场地、石油污染场地、农药类场地和电子废弃物场地修复领域的不断深入，土壤及地下水污染的修复技术方面积累了一些相关的修复技术，但经济实用的修复技术有限，大多是在借鉴国外相关经验的基础上，有些场地的修复是国内有关机构联合国外环保公司、科研机构共同完成的。但在污染场地修复科研机构及修复企业的共同努力下，有相当一部分修复技术与设备在研究开发之中，同时积极开展与修复产业发达国家的技术合作，将有力地推动我国污染场地修复技术的进步与市场的完善。

5、企业带动，促环境修复快速发展

据资料显示，目前国内从事污染场地修复业务的企业已超过100家。北京建工环境、中持环保、杭州大地、环能德美、新之地、永清盛世环保、铁汉生态、维尔利、桑德环境、东江环保等企业成功进入环境修复领域，其业务范围覆盖污染场地调查、风险评估、修复施工等，除此之外，中环保水务、北控水务也正在洽谈收购，由此进入环境修复领域。

同时，污染场地修复也吸引了侧重于场地修复咨询业务的外资企业进入，如ERM中国，ACOM公司和ESD（伊世特）公司。在商业监测机构领域，从事土壤检测机构有SGS通标、澳实、CTI华测、PONY谱尼等，其中华测已在创业板上市，而PONY谱尼也正筹划上市。

除企业之外，部分涉足环保的科研机构也是土壤修复业务的主力军，这些国家机构包括如中科院地理科学与资源研究所，清华大学环境学院，中科院南京土壤所，各地环科院等，它们在承接政府项目时具有一定的优势。

四、污染场地修复管理的重点方向

为切实抓好污染场地的治理和修复，在管理上，近期我们应该加强一下几个方面的工作：

1、重点突出。重点突出关停、搬迁工业企业原有场地作为城区建设用地（即非耕地等农业用地）再开发利用的污染防治工作。

2、先行先试。鼓励地方和行业先行先试，为国家制定相关法规政策积累实践经验。鼓励北京、江苏、重庆等地方制定地方政策法规和标准。支持环境保护部固体废物管理中心牵头，会同中科院、中国环科院、清华大学等权威机构，开展从业人员的培训和从业单位技术水平评估工作，探索对污染场地环境风险评估、治理修复行业的市场准入机制。

3、完善机制。建立环保、国土、建设规划等部门的联合监管机制。

五、污染场地修复产业发展建议

1、加强工作部署

环境保护部会同工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部等部门尽快联合发布《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，对相关工作进行部署。

2、组织开展污染场地排查工作

污染排查是污染防治工作的前提和基础，要切实做好我国水和土壤污染状况的调查工作。针对我国地下水污染物来源复杂、有机污染日益凸显、污染总体状况不清的现状，应从区域和重点地区两个层面开展地下水污染状况调查。到2015年底前，完成我国地下水污染状况调查和评估工作，基本掌握我国地下水污染状况，深入分析地下水污染成因和发展趋势。

以关停、搬迁的化工、金属冶炼、农药、电镀以及危险化学品生产、储存、使用企业为重点对象，组织开展场地污染环境风险评估，排查被污染场地，建立污染场地数据库和环境管理信息系统，并与建设、城乡规划等部门建立信息共享机制。

根据调查情况制定相应资历战略。结合污染场地动态变化特性，我国应该建立动态申报制度和完善的污染场地申报系统。

3、切实防范场地污染

强化对新（改、扩）建项目的污染场地防范要求。在环境影响评价阶段应当对建设用地的土壤和地下水污染情况进行调查和环境风险评估，提出场地污染防治措施；建设项目竣工环境保护验收时，应对场地污染防治措施等进行验收。企业享有的土地使用权发生变更时，该企业要对土壤和地下水情况进行检测，造成污染的要依法治理修复。

4、完善政策法规，制定行业标准

制定和完善污染场地环境管理的政策法规，明确污染场地治理修复责任，建立污染场地风险评估、治理修复制度以及场地环境监测和污染责任追究制度；建立基于环境风险控制的标准及规范体系。

5、加强技术研发和示范工程建设

针对挥发性有机污染物、持久性有机污染物、农药、重金属等典型污染场地，开展污染场地风险评估、治理修复技术研发；结合国家铬渣污染综合整治、持久性有机污染物和重金属污染防治工作，开展污染场地治理修复示范工程。通过科技攻关，充分借鉴发达国家实践经验，探索符合我国实际情况、经济高效的地下水污染控制与修复技术，并进行系统集成。

借助国内已有的较先进的工业装备技术力量，加强在水土修复设备制造的成套化、标准化、自动化及电子化，一些有害废物的无害化，废弃物的减量化与资源化等技术设备方面的科研创新，尽快缩短与国际先进水平的差距。

建立修复科技市场机制，通过环境修复的市场化建立相关技术研发的激励和创新机制；结合我国修复项目的实际情况，因地制宜，整合吸收国外先进技术设备，有针对性的解决技术问题。通过项目示范，加强技术交流和科研成果的示范推广，促进环境修复技术市场的发展。要加大政府的专项科技投入力度，提高水土修复资金投入的管理水平和效率。

6、先行先试，建立行业标杆

通过优秀案例推荐，成功技术推广，鼓励国内有影响力的环保企业共同出台过渡性的行业标准，规范和引导环境修复业务的开展，为市场开发及国家相关政策的制定积累实践经验。

7、明确责任主体

我国污染场地具有很多历史遗留问题，不可能严格按照“谁污染、水治理”的原则，在无法确定污染者的情况下，国家和地方政府应作为责任主体。根据污染场地的历史成因和实际情况具体确定不同的分担比例。

8、创建市场体系，加强市场监管

加强政府引导，建立环境修复市场体系，建立环境修复经济产业链，规范修复产品生产及经销、技术开发、工程设计施工、咨询服务、资源综合利用和自然生态保护等一系列生产经营活动。

严格控制市场准入，规范市场竞争。做好修复场地环境质量调查与评价、风险评估、风险控制、工程管理、修复技术评估与试验、场地修复验收以及场地修复资金市场运行等体系的监管。

9、探索商业模式和资金机制

目前国内环境修复主要有两种模式，一是招投标模式，一般分为场地调查与风险评估、工程修复2个标，大型复杂污染场地修复在场地调查与风险评估阶段之后增加一个技术中试和方案编制阶段；另一种是“修复+开发”模式，修复企业联合开发商总体承包污染场地的修复和开发。在此基础上，要积极探索类似水厂的BOT、BT等模式。

加大环境修复资金的投入力度，建立多元化环境修复投融资机制。对公共性的环境保护基础设施、跨区域的可持续发展问题的解决、大江大河及全流域的资源与环境保护、生态脆弱区保护和可持续发展历史欠账问题等，政府直接实现财政投入，拉动环境修复的需求。鼓励企业和民间投资，吸引社会资本参与其中，对民间和社会资本给予配套资金补助、贴息补贴、减免相应税费和其他方面的优惠，鼓励全社会对环境修复贡献力量。

通过环境税、清理补贴、贷款、抵押及市场许可证等一系列市场化运作的经济和财政手段解决环境修复资金问题。进一步完善排污收费制度，加大排污费征收力度或增收污染税，探索建立污染者付费、土地开发受益者出资的资金机制，有效调动企业治污积极性。建立“谁污染，谁治理”、“谁受益，谁分担”、“谁所有，谁兜底”的环境效益补偿机制或者基金制度。

此外，国家应提倡绿色信贷，鼓励社保基金等中低回报期望资本的流入；尝试推出利用污染场地低于正常土地价格的差价部分作为修复费用，或者降低承担污染土地修复企业的税收等模式；在合理成本核算的基础上，允许土壤修复列入土地开发成本中；借鉴美国“超级基金”模式，实现税金预提留，通过超级基金的方式，多方位解决土壤修复资金来源。

10、提升修复企业综合能力

企业要向具有自主研发能力的大中型修复企业发展，从技术、资金、管理和人才等多方面不断提升，形成场地调查、风险评估、修复设计、修复工程、规划开发的产业链条，形成规模效应。

编辑：郑岩