大岳咨询金永祥总经理点评泉州刺桐大桥BOT项目

泉州市境内横跨晋江的刺桐大桥，是福建省特大型公路桥梁之一，也是我国国内最早采用引入本土民营资本的BOT方式建设的路桥项目。对研究推动公私合作伙伴关系即政府与社会资本合作模式（PPP）机制创新，以及这二十年前出现的具体案例作考察分析，很有现实意义。

1994年，由泉州市15家民企参股组成的名流公司出资60%，政府资金占40%，组建“刺桐大桥投资开发有限公司”，全权负责大桥建设，其经营期限30年(包括建设期)，期满后无偿移交给政府。该桥于1996年12月28日建成通车后，就开始收费，按协议，其经营期限要到2025年。由于刺桐大桥、泉州大桥、顺济新桥、笋江桥四桥之间间隔紧密，且其它三座大桥不收费，过往车辆大都选择从这三座桥通过，造成上述三桥时常拥堵不堪，高峰期间，经常需要花近一个小时才能顺利通过。

刺桐大桥收费站逐渐成为往来晋江两岸车流、物流的“拦路虎”，近几年来，撤销该收费站的呼声四起。不少人大代表和政协委员在地方“两会”期间也纷纷提出建议和提案，要求尽快撤销刺桐大桥收费站。但BOT投资项目还没到期的理由，挡住了撤销收费站的脚步。

一方面是城市发展、人民生活、市民出行、过往车辆对收费站撤销的迫切要求；另一方面是协议如何履行、民营企业投资回报如何保障所体现的政府诚信。刺桐大桥遭遇了尴尬的现实窘境，引起了越来越多的社会关注。

中国PPP沙龙（第2期）-《福建泉州刺桐大桥BOT项目经验介绍》于9日顺利举行，大岳咨询有限公司总经理金永祥在本次沙龙对刺桐大桥BOT项目作了详细的分析点评，并与特许经营立法结合进行了独到深刻的剖析解读。

（1）刺桐大桥项目是典型的PPP项目，也是特许经营项目，尽管没有特许经营协议，项目的特许经营特点亦非常明显。该项目20年的风雨历程是财政部推动PPP工作和国家发改委推动特许经营立法的一面镜子，其经验教训值得总结借鉴。地方政府和社会投资人参与PPP项目也可以从项目中得到启示,没有规范就只能扯皮。

（2）陈庆元陈董事长的故事生动曲折，反映了地方政府与社会投资人之间的恩恩怨怨，但其中任何一方都没有违约的情况发生。这说明了两点，一是契约精神在项目中得到了体现，双方在整个过程中都按照规则来维护自身利益，这与很多地区的政府违约形成了对比，具有进步意义；二是项目初期留下了很多隐患问题，双方在20年时间里造成了很大内耗，降低了项目的效率，抵消了改革的成果。

（3）项目的产生过程不规范，可以归结为历史的局限性。20年前懂PPP的人并不多，但现在必须反思，当初政府与国外投资人谈判由于投资人提出条件没有谈成，名流公司不要求任何条件抢到项目，说明国外投资人的做法符合市场规律，名流公司的做法违背了市场规律而受到了惩罚。项目后期问题的处理也同样不规范，没有采取通过后评估的方式找出问题，再通过谈判一次性解决历史问题，保证后续的运行顺畅，后期出现问题没有中介机构提供专业支持。刺桐大桥项目到2025年项目收费期才结束，应该通过专业的方式一次性解决问题。

（4）高回报是问题的根源。PPP项目要有合理的风险分担机制，投资人把交通流量风险担下来期待换取高回报是一种侥幸心理。在我国目前体制下，基础设施的高回报在政治上对主政者是有压力的，有时候回报高了应该通过重新谈判进行调整。

（5）名流公司从获得项目到项目建成期间的表现可圈可点，进入运营期公商合作的双方出现了问题，先是政府建了其它几座竞争性桥梁影响了项目的收入，其次是项目公司要进行大桥两侧的土地被拒绝，投资人有苦说不出。这为社会资本介入PPP项目提供了借鉴：不能怕前期工作耽误时间，磨刀不误砍柴工。后续的执行麻烦证明了前期工作不是浪费时间而是非常必要的，市场经济就是要丑话说在前头，亲兄弟明算账。

随后，金永祥又从专业角度结合刺桐大桥项目，对特许经营立法应该解决的问题进行了梳理分析。

金永祥指出，特许经营立法的出台应该为刺桐大桥这类公商合作项目的运作和执行提供保障，是一件值得期待的好事。如果立法做不到保障PPP项目的运作和执行，立法就没有意义，或者说就没必要。我国存在很多帮倒忙的立法，特许经营立法要避免帮倒忙，就要接地气，要解决实际问题。可以适当借鉴国际经验，但不能简单抄写国外的条文或者概念。发达经济体的政企关系是简单的、稳定的，我国政企关系的情况非常复杂，又处于改革之中的不稳定状态，这是我们和国外的根本区别，立法工作必须考虑这种现实。

金永祥表示，透过刺桐大桥项目，我们期待当前的特许经营立法能够解决以下问题：

（1）法律的名称要清晰，涉及的概念应准确。目前初步的叫法是《基础设施与公用事业特许经营法》。基础设施的概念包括市政公用基础设施、社会基础设施等，基础设施和公用事业这两个概念不在一个层面上，立法时概念应该准确，也许叫基础设施就够了。另外，基础设施和基础产业在概念上是有差别的，谈基础设施立法，特许的范围最好不要涉及基础产业，否则容易说不清楚。

（2）特许经营法中必须规定特许经营的范围，在确定这个范围时要注意行政许可和特许经营的差别。法律界的人士很少去钻研概念，特许经营是一种特殊的行政许可，或者说是行政许可加上特许经营协议，两者不能等同。有的基础设施需要特许经营，有的可能行政许可就够了，并不需要特许经营。不能任何事都特许经营，但该实行特许经营的也不能漏掉。

（3）特许经营涉及传统国有企业的特许经营和PPP项目公司特许经营两种类型，立法不能光讨论PPP项目公司的特许经营而不讨论传统国有企业的特许经营。传统企业经营基础设施的情况在我国永远也不会消失，如果法律没有涵盖到这种情况，那么在推进特许经营制度时对这些企业的管理就会没有依据，政企不分的老问题就依然得不到解决，体制看起来别扭，立法就会暴露出问题。

（4）政府如何运作管理特许经营很关键。目前政府职能划分的原则性规定是有的，但应该把特许经营的完善作为一件新事务看待，以前特许经营中出现的很多问题与政府职能不清有关。这里涉及从中央到省级、市县政府管什么、如何管的问题。包括是否需要设立相关的部门和机构，比如是否需要设立跨部门的协调决策机构（各地通用的成熟做法），是否需要设立从事专业支撑的PPP中心（发达经济体推PPP项目比较普遍）等。这是特许经营立法的核心内容之一，不能回避，用类似“县级人民政府负责”的说法造成过很多麻烦，立法中有必要说清“县级人民政府怎么负责”。

（5）对特许经营项目每个阶段的运作要求是什么，在每个阶段由哪些机构做哪些工作（包括公商双方），做不到或者做不好怎么处理。这项工作是实实在在的，需要借鉴国际经验，但更主要的是总结以前的好的做法，同时要注意解决好实践中不规范的问题、法律冲突和盲点问题。

（6）细节工作在法律里仅作原则性规定，不应成为法律的主要内容。比如，特许经营协议的条款，仅作原则性规定，说明必须包括的几项内容便可，无须逐条列出。但特许经营协议这类具体的工作可以由PPP中心等部门编写指南或范本之类的文件，而且可以针对不同行业不同类型的项目出很多文件，这些工作也可以通过政府购买服务的方式由咨询机构完成。

（7）做好特许经营项目需要吸收以往项目的经验教训，包括国际经验教训，在这方面专业的中介机构可以发挥支点作用，这种做法是国际惯例。开放的咨询市场比开放的投资市场更有意义。我国处于市场经济的初期阶段，利用外脑被广泛流传，但利用外脑的含义停留在表面，地方保护非常严重。在立法工作中为中介咨询机构作出些具体的规定，会有事半功倍的效果。

编辑：曲宏斌