政策利好环境服务业 PPP在修复等领域将展露势头

时间：2014-09-02 10:44

来源：中国水网

作者：E20研究院高级行业分析师赵喜亮

新一届政府上台后，在经济体制改革上下了很大的决心。采购公共服务、大力鼓励民间资本进入公用设施建设领域成为本届政府的重点工作之一，并在三中全会、政府工作报告中一再强调。基于自上而下的政策推动PPP的发展，引起了相关部委、地方政府、学术界及研究机构、社会企业对PPP的热议及高度关注。

PPP的表现形式，E20研究院认为有广义和狭义之分。如图 1所示，广义的PPP即只要是公司对购买公共服务进行合作基本上都属于PPP的范畴。狭义的PPP强调需要财政资金参与投资并有清晰的责任与权利的约定，能较大程度实现政府与企业的风险和利益合理分担原则的一种特殊关系，主要是区分于上述各类广义的PPP合作模式，特指致力于伙伴关系的构建。

针对环境服务领域而言，PPP的市场化应用情况及趋势如何呢？

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传统市政领域PPP应用

局部有待完善污泥等衍生市场有待加大应用力度

以市政污水为代表的传统环境服务市场（发展背景如图 2所示），已通过单元性的BOT、TOT和自来水的股权改制等PPP模式积累了大量的经验，截至到2013年年底，BOT、TOT模式的污水处理厂占比已接近2/5。但仍需要局部完善提高，进一步规范BOT、TOT在市政领域的PPP推进，主要有以下四个方面有待完善：（1）后期监管重视度和水平有待提高；（2）中期评估机制有待落实（5年一次），第三方评价机制有待到位并发挥应有的监督作用，并定期进行绩效考核；（3）部分项目政府公益性投入力度有待加强；（4）加快《基础设施特许经营法》的立法工作，推进《关于在城市市政公用领域推广和规范政府与社会力量合作的指导意见》等政策的颁布进程。

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随着“南京江心洲污泥偷排”、“北排污泥事件”等污泥偷排或处置不当而造成的污染问题等的曝光，从行业的现状来看，被曝光的只是环境问题现状的“冰山一角”。可见，除了传统环境服务市场形成的单元BOT、TOT等模式以外，城市污泥、再生水和升级改造市场及新型城镇化战略拉升的农村环境服务（如污水、垃圾等方面）等衍生市场在政府付费机制、交易模式、技术水平等诸多方面有待进一步探索，加大PPP模式的应用力度。

PPP在工业园区的应用推广

排放标准、排污收费、运行费用等方面的政策有待完善

工业项目与市政项目相比，缺乏政府信用体制的支撑，企业间大多以EPC 工程建设的方式进行。在工业领域工业园区、第三方治污与PPP模式存在何种关系呢？具体的应用界定如图 3所示，除了化工、电镀以及有条件的其他专业工业园区需要单独建立集中污水处理厂外，工业园区污水处理模式主要有以下三种：企业预处理后纳入市政管网进入城镇污水处理厂；企业自行建设污水处理设施，达标处理后排放；工业园区建有污水处理厂的排入园区污水处理厂。

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由于在排放标准、排污收费、运行费用、监督管理等方面的现行政策不利于推进工业区污水处理厂的建设，如对工业园区污水厂的排放要求比对企业自行处理的排放要求严格。目前，工业园区污水处理主要采取企业自行建设污水处理设施，达标后排放的方式处理。但工业园区废水的集中处理，可以降低污水处理成本，提高污水处理效率，是一种较好的运营模式，因此，应该积极推广工业企业的园区化，推进园区的废水集中处理，进而加强PPP模式在园区的应用。

修复领域引入狭义PPP

重点呼吁和推进以效果为导向的合同环境服务模式

在环境修复领域，政府是最终的责任主体。据不完全估计，环境修复领域需要超过10万亿的投资规模，随着社会生活水平要求的提高，修复领域投资需求还会进一步提高。

可见，目前除了政府在推进其他方面如轨道交通、城镇化、保障房等PPP需要改革以外，环境领域涉及的资金需求远远大于其他行业。如何解决环境修复领域融资的问题及形成与城镇化浪潮有效的互动，这是PPP改革推进面临的主要战场，急需新的顶层架构的设计，以此打通环境资本、环境产业、金融机构、地方政府、土地开发与环境建设等各方面要素和主体之间的流动关系，此领域将面临更复杂的设计和环境金融服务的复杂技术难题，可以说是必要性最强、需求最大、难度最大的领域。
E20研究院呼吁财政部通过财政补贴的方式重点对环境修复领域进行扶持，改变以往简单的财政转移支付、不为效果负责的投资方式，采用狭义PPP模式（如图 4所示），投入资金不分红且政府不直接参与管理，这样既可以保证私人部门的投资收益，也可以引入先进的管理理念和技术，推动环境修复领域以效果为导向的合同环境服务模式的发展。

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