水业市场：政府和企业要同时成熟（傅涛）

编者按：本文作者曾从产业结构角度，提出真正困扰城市水业长期发展的问题不是“垄断”而是“规模不足”，作为研究中国水业发展的专家，现在，作者又从水业的竞争特点和服务特性方面对水业的竞争与垄断问题做了几点补充。
水业的竞争特点
市场化的根本是竞争，城市水业也不例外。但是，水是一种公共产品和特殊商品，由于其管道供应方式和生活必需品属性，决定了城市水业有自己特殊的产业特点。从经济的角度可以概括为经营形式的自然垄断性、投资的低回报性、政策的高风险性、经营回报的高稳定性和资本的高沉淀性。
基于水业的产业特点，在水业的竞争环境中，有一个重要的角色，就是政府监管。作为公众利益的代表，政府将通过项目前期对规划的控制，项目过程中对成本、服务、水质、水价的严格监管等来制约企业最大化的利益趋向，实现相对竞争的效率目标。
特许经营与风险
国际经验已经证明，特许经营合同是实现对“项目过程”进行科学监管的有效手段，也是引入水业相对竞争的有效方法。事实上特许经营就是通过一个具有法律保障的合同来明确界定政府、企业以及消费者三方的责任、权利和利益关系。特许经营合同根据不同的服务内容具有不同的期限，简单的运营合同为3～8年，关联到投资的合同如现在常见的BOT合同长达20～30年，个别投资经营合同如上海浦东达到50年。
长期性必然伴随着多变性，变化则孕育着风险。水业高资本投入、低回报的行业特性使长远收益对项目成败至关重要。而长效性又使项目风险和政策风险加大。
项目风险主要源于合同双方所做的选择：在合同期内成本核算标准是否会改变？资本投资方要求是否会变？价格将如何调整？这些调整的过程是否能以公平和可预知的方式进行？政府是否会支付其之前认可的款项？其他的项目风险源于用户的选择：用户是否会为水的经济价值付费？他们可能向政府施加何种压力并导致何种结果———降价、增加投资需求或缩短投资期？政策风险则包括货币风险、宏观经济环境和地方政治风险等。
特许经营的合同双方如何分析识别、定量和降低这两种风险成为项目成败的关键。
政府主体的角色错位和能力欠缺
企业主体的规模不足和经验欠缺
政府和企业是特许经营合同的双方，然而主要的项目和政策风险大部分控制在政府手中。对城市水业来说，中国是一个市场化转型国家，我们的公共管理部门的行业管理受到角色和能力的根本制约。角色问题是指行业管理不知道该管什么，该如何管；能力问题是指政府缺乏应该具备的新的技能，如国际谈判、国际招标、高效监管等。在中国，以特许经营为核心的管理体系及其法律保障体系还未建立完善。现行的政府行业管理模式更多的是计划经济的延续，在市场化面前还不足以科学分析和化解风险。
另一方面，现在水业企业主体现状也不容乐观。大型国营水业企业大部分是区域性公司，受体制和机制的制约，基本上还未真正走向市场；从国际水业集团方面来说，包括威立雅、苏伊士和泰晤士在内，多数企业已经由投资型扩张转型为经营型扩张，不能担当水业投资的龙头角色；其他民营和社会资本，要么缺乏规模，要么缺乏经验。总体来说，城市水业从产业结构上说是缺乏有力的市场主体，经验缺乏、规模不足、产业集中度不高。这种情况下，企业主体不能科学估计风险，因为他们没有足够的经验，很难较准确估计出项目风险和收益。同时，一旦出现风险，也缺乏有效化解风险的能力。
对企业而言，化解风险最直接的办法是把风险因素算足并转嫁到水价之中去，从而造成水价过高的不合理状况，长期的不合理将导致来自于民众的压力最终可能使政府违约。与此相反，如果低估风险，可能造成项目的亏损，使合同无以为继。
总之，政府与企业同时存在的许多问题，加之水业市场化变革期的相对不正规，使水业竞争呈现低层次竞争的许多特点，合同违约、暗箱操作存在于很多项目中。
培育优秀的企业主体
是市场化的重要内容
要保证水业长期稳定高效运营，水业竞争主体尤其是投资和经营主体的经验、规模以及信誉成为重要保障。水业市场化竞争必须基于有实力、有经验、有信誉的企业主体之间的、高层次的良性竞争。因此，从城市水业的产业现状上讲，只有立足长远且经验丰富的优秀企业主体，目前在其利益上，才能实现与政府和公众利益的相对一致。优秀的企业主体的涌现是城市水业利益各方的共同期盼。
大型城市尤其是特大型城市，不应该在城市层面上以打破垄断为目标，对城市水业企业进行简单拆分，这将不利于城市水业本来就很弱小的企业主体的成长，破坏城市水业已经很脆弱的产业结构。事实上，城市水业受供应形式限制，无论拆分成多少个小的单元，对最终用户本身来说，还是垄断的、不可选择的。
一个行业的技术特征和资本特征，决定它有不同的产业组织和市场结构。城市水业是相对垄断性和综合性产业，产业链很长，包括投资、建设、运营、技术设备配套以及服务等各产业单元。作为产业链龙头的投资方或者是水务集团来说，不能太小、太分散，否则很难有稳定的产业链下游。龙头的弱小实际上意味着产业链的薄弱，产业链各环节之间违约的机率将非常高，违约将使其每一个环节包括消费者都成为受害者。因此，只有形成一定规模，才能够在人才、采购、金融、服务、成本控制和信息等领域进行优化，形成良性竞争。
英国是国际上水业市场化的代表，其改革进程值得我们借鉴。在20世纪六七十年代，英国水业的产业结构跟中国现在的状况相似，公有占主导地位，有1000多个分散的水业主体。1973年，国会批准对英国水业进行产业化重组，整合成了10个区域型的水务集团，经历大概10年的时间，使每一个水务集团都成为有竞争能力的市场主体。水业市场化应当基于产业结构的有效整合，基于市场主体的规模化发展。
投资主体多元化
培育优秀企业主体
鉴于城市水业目前的产业现状和竞争格局，我们主张通过水业主流企业的产权多元化，来根本解决困扰城市水业主体缺乏的难题。中共中央十六届三中全会的公告中提出：“投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”以及“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公有事业及其他行业和领域”，此方针的提出为下一步的水业改革提供了更为有力的政策保障。可以预见，国际资本、民间资本以及其他社会资本，通过对传统水业企业的产权收购而进入水业主战场，将成为下一时期城市水业企业体制改革的重头戏。
事实上，以资本为纽带，实现现有国营水业企业主体本身的产权多元化，将从体制和机制上激活传统的行业主力。社会资本的金融优势、机制优势将协同传统水业主体的经验优势和行业优势，快速提升和丰富城市水业的竞争主体，有效支撑中国水业市场化的投资与运营。
在金融政策上，应鼓励以优化后的优秀经营主体为核心的企业融资方式，同时结合项目融资方式，使企业做大做强。地方城市即便是中小型城市，在选择项目主体的时候，应充分考虑经营主体的经验、业绩和规模因素，以减少项目风险；应倾向性地选择有品牌、有实力的企业主体进入。国家急需建立健全城市水业市场化的法律保障和监管体系，完善投融资体系，为企业发展提供公平、合理的竞争空间。
相信中国城市水业将呈现良好的竞争秩序，政府通过市场化手段，实现城市水业为公众提供优质、低价服务和环境保护的最终目标。
（中国环境报）不高。这种情况下，企业主体不能科学估计风险，因为他们没有足够的经验，很难较准确估计出项目风险和收益。同时，一旦出现风险，也缺乏有效化解风险的能力。
对企业而言，化解风险最直接的办法是把风险因素算足并转嫁到水价之中去，从而造成水价过高的不合理状况，长期的不合理将导致来自于民众的压力最终可能使政府违约。与此相反，如果低估风险，可能造成项目的亏损，使合同无以为继。
总之，政府与企业同时存在的许多问题，加之水业市场化变革期的相对不正规，使水业竞争呈现低层次竞争的许多特点，合同违约、暗箱操作存在于很多项目中。
培育优秀的企业主体
是市场化的重要内容
要保证水业长期稳

编辑：全新丽