区域打捆的PPP模式探索:如何冲出农村污水处理的 “百慕大”

农村污水处理在城市污水处理市场走向饱和的背景下，日渐走热。很多在农村水务领域打拼多年的企业家表示，技术已经不是当下农村污水处理的阻碍。一直以来，对于农村污水处理不是企业不想做，是因为没有商业模式，农村污水处理商业模式的探索才是发展的关键。而目前火热的PPP模式也已经逐步被引入到农村污水处理领域。

2016环境施治论坛将PPP模式在农村污水处理市场的探索作为重点讨论话题之一，E20环境平台高级合伙人，E20研究院执行院长，北大环境学院E20联合研究院副院长薛涛主持了针对该话题的对话环节，邀请到桑德国际村镇公司水务技术总监王俊安，中车华腾环保科技有限公司副总经理费志华，北京建工环境发展有限责任公司副总经理汪力，宁波正清环保工程有限公司总经理潘蔡叶，以及毕马威企业咨询（中国）有限公司 财务咨询及基础设施（PPP）咨询总监李炜，共同探讨“区域打捆的PPP模式探索”话题。

桑德、中车等在农村污水处理领域的PPP模式探索

在中国，2003年前后，是PPP的上一个版本阶段，主要是市政基础设施的BOT项目。薛涛指出，从2003年以来，PPP这把火越烧越旺，范围越来越广。但涉及到农村污水治理就非常复杂，在与原来成熟污水厂BOT很不一样的项目上，政府也会拿出更复杂的交易界面和需求跟企业谈。在此背景下，企业也在积极的探索。

桑德王俊安：适合农村污水处理的三种模式

“农村污水处理项目比城市污水处理难数倍、甚至数十倍。” 王俊安介绍，桑德从2009年开始做村镇污水治理项目，经过多年的探索，他认为，适合村镇项目的模式主要有三种，EPC+OM模式、BOT模式，以及PPP模式，当然并不是所有农村污水项目都适合采用PPP模式，PPP模式是在前两种模式基础上产生的，主要解决了资金来源问题。三种模式的不同点主要是资金来源问题，BOT以企业为主，EPC+OM一般以当地政府为主，而PPP属于各出一部分。

这三种模式之所以适合农村污水治理，是因为它们有一个相同点：“产权明晰”，都体现了“谁建谁来管”，模式创新是破解农村污水治理难题的一把金钥匙，只有这样才能真正做好农村污水处理项目。

正清环保潘蔡叶：PPP模式在农村污水处理领域要因地制宜

“农村污水治理，技术不是关键，关键的是，企业在技术上要善于组合，并灵活运用。”潘蔡叶表示，企业要发展，商业模式很关键。同时他也强调，在农村污水处理领域，要因地制宜的采用PPP模式，要十分谨慎。做农村污水治理要接地气，政府不是让企业以包工头形式去做就可以了，而是需要企业能够提供整体解决方案。

中车费志华：通过利益捆绑加大农水治理积极性

“政府购买服务的PPP模式，一定要分清责任，要让专业的人员干专业的事，运营和建设一定要打包一体化。”中国中车是强势进入环保领域的“野蛮人”代表， 2013年左右进入农村污水处理市场。去年中车就签订了首个PPP订单-常熟农村污水处理项目。通过对农村污水处理市场的探索，费志华认为，在目前背景下，城乡一体化模式应该得到重视，通过利益捆绑，可以加大农村污水治理的积极性。对于技术流派的选择，也不能想着一种技术打天下，要从区域互补性、多样性等各方面来综合考虑选择。

北控汪力：让专业的人做专业的事

“让专业的人做专业的事一直是北控水务集团的理念，相当于站在巨人的肩膀上，必然事半功倍。” 汪力介绍，建工环境隶属于北控集团，对于公司和集团来讲都是农村污水处理领域的初学者。这两年，北控水务陆续进入村镇污水领域，一般采用打捆方式，在技术上选择与专业的公司一起合作。

北控水务集团已经尝试将农村污水处理归到水环境综合治理中。虽然目前在集团的管控架构里农村污水处理还是隶属于传统水务，但在实际业务操作过程中，是紧紧与地区水环境综合治理商务模式绑在一起的。公司最近两年签的水环境综合治理项目也都包含了很多村镇污水综合治理项目。比如，去年签的江西上饶市水环境治理项目，其中就包括20几个乡镇村的污水综合治理，目前的总体布局还是要把村镇污水治理放到水环境综合治理的板块中考虑。

汪力表示，将农村污水处理归纳到水环境综合治理板块，主要从两方面考虑：从项目本身收益率来看，如果单独把村镇污水作为单体项目来投，确实风险很大。目前这个阶段，最好以大的水环境改善为前提，从政府买单层面上，带动一些示范县，示范村的治理，才能打造综合治理水环境，才能获得收益。再有是出于社会责任的考虑，有些大的投资，往往是出于国企背景的社会责任，像建设商品房一样要带一部分安置房和保障房一样，有的项目是带有公益性质的，必须要做的。如公司在四川做的一些项目，其中有的村镇级的污水处理项目，就是规定动作，规定了多少个乡镇，必须投多少钱，必须要治理到什么程度等等。

农水治理：要怎么干，怎么算，钱在哪？

针对目前农村污水处理存在的问题，资深PPP咨询专家李炜指出，农村污水治理，应该关注三个方面：

怎么干？目前农村污水处理主要是集中和分散的问题。一种是参考城市污水处理方式，集中式处理，管网收集+集中处理，充分发挥规模效应，尽量做到达标排放，成本也相对降下来。一种是在广大农村尤其以村为单位的单元，村与村之间的管网投资非常巨大，如果将污水处理设备与管网比较，会发现管网成本或者投资远超设备，这时候就需要平衡。李炜建议，采取两元化处理：一种是乡镇级别的，适度集中，然后尽量走原来城市污水集中处理的方式。第二种以村为单位的，主要走分散式处理方式。

怎么算？不仅要看初期的设备采购成本，也不仅看某一个时点的运营成本是多少，真正应该看的是财政部现在推的全生命周期。对此，费志华深有体悟，他介绍，中车就提出了全生命周期成本的概念，不能单单看建设费用是多少，也要看使用寿命是多少，这才是关键。一个污水处理的设施服务，在20年、25年内，或者长效时间内，设备可能不能保证这么长时间的运作，那么更新重置要花费多少，总之要算总帐，李炜指出，这点也是PPP语境下或者模式下值得企业关注的。

最后，钱从哪里来？初期投资的钱，从哪里来？ PPP模式下，钱怎么有效的到社会资本手里？

很多人提出要建立收费机制，这肯定是趋势或者是理想。但从现状来说，真的要做到使用者付费，真的能向农村的每户农民收钱，还很困难。江浙沪区域算得上全国经济较好的区域了，现在都做不到这一点。要解决这个问题，需要纳入到现行PPP体制下，做物超所值、做财政可承受能力，尤其是财政可承受能力要加强，物超所值因为目前数据的缺乏，定性可以做，真正定量往往会流于形势，不太准确。如果把财政承受能力加强，后期由财政方面主导专家论证，把这些写进体制。现在两个部委都分别立法，如何机制完善了，可能在某种程度上来说，付费机制就畅通了。

PPP项目招标，企业如何招架？

“财政部如果把约束长期PPP项目的制度完善，相信会解决很多目前存在的问题。”薛涛认为，农村污水治理不像市政项目，涉及到集中和分散的问题，涉及到工艺路线选择的问题，涉及到管理模式问题也涉及到绩效考核问题。而正规PPP项目，都要经过招标，就涉及方案的设计。最近业内对简单招投标有一些看法，第一容易造成低质低价，第二PPP项目有竞谈的过程，很复杂。这也是目前很多企业面临的问题之一。

 “在水环境综合治理和大的PPP项目上，尤其包含农村边界比较复杂的项目，或者规定动作的项目，一定要参加前期方案讨论，带着公司的方案和想法跟政府谈，只有政府对公司的方案认可，才可能把项目做的完美。”汪力认为，如果前期规划不参与，或者是参与一部分，只有一部分话语权，那么就有可能导致项目中的某个环节是企业的强项，但这家企业又做不了，最后还要拼价格。

潘蔡叶介绍，这种情况，浙江一般是建设竞争性谈判，主要看合理性、有效性在哪里。做方案，第一步要感动政府领导的心。“如果前期方案都不倾向于企业的技术流派，那么企业参加的意义就不是很大，主动性就不足。” 费志华指出，制造业有方案招标的说法，就是两步招标。只要参与了，前五名都给钱，虽然是象征性的，但却是鼓励了企业的积极性。

“政府一定有合法合规性的需求，不管怎么拿项目，程序还是很关键的。” 李炜认为，首先要满足政府需求，从程序上来看，现在主要有两个方案：一条公开招标，公开招标在以往的模式下是两段式招标，如原鸟巢项目的PPP模式就是两段式招标，第一阶段是招方案，第二阶段就是几家企业的优劣比选，这样可以促进每家企业拿出真东西，某种程度上也会逼着企业去努力。

第二条不应该叫竞争性谈判，因为竞争性谈判以价格为因素的评标方式，很可能造成低价中标，所以应该叫竞争性磋商。这一阶段比较残酷，李炜认为，招标体系太刚性，可能不能满足现在PPP服务采购的多样化，尤其是农村分散式污水处理，很多边界条件无法第一时间确定，需要逐步解决，这时候竞争性磋商在这领域应该是主要的方式。费志华也认为， PPP项目中，政府可以采用竞争式磋商，但门槛设置要合理，不能太低，也不能太高，要综合评估。

李炜强调，竞争磋商，可以通过多轮谈判逐渐聚焦政府的采购需求，农村分散式污水处理方式，可能一开始总水量无法界定，达标排放标准也没有统一的规定，都需要在实践过程中或者在项目实施过程中逐步明确，如果用简单的公开招标，很多时候就会沦为低价中标。

竞争性磋商方式中有一个重点就是压力测试，李炜建议企业界，要通过合法或者符合程序的方式达到自己的目的。要引导政府，可以先做压力测试，压力测试是平行的对若干家企业，每家都有沟通的渠道，要相信政府的判断能力，经过比较后，有一个正确的理解。在这种情况下，逐步把一些招标边界条件确定，这样就可能取得一个好的结果。

绩效考核，风险怎么控制?

不管是PPP、BOT，还是EPC+OM，要想做好长效运维，首先是建管一体，其次，必须要关注在PPP项目包装过程中，同时进行的还有两个一体：厂网一体。造成项目没有来水或者来水就是达标的情况，可能占了50%以上。PPP项目这么大的盘子，几个亿投资进去，结果没有水，或者是来水是达标的，就会花掉很多冤枉钱，所以说要厂网一体。环境一体，有的地方反映，供水还没有做好，污水为什么要花这么大力气做？一开始就没有想做好，自然而然就不会努力去做。所以，创造一个好的目的或者长效运营机制，可能PPP项目落地才有效果，否则项目很大，最后确实达不到初衷，就会造成互相推诿。

而绩效考核是PPP的要素之一，在PPP改革中，如果绩效不好，或者管网没接上等是不是恰好为地方政府不付钱找到了口实？

王俊安认为，做有效运营机制的保障，要从两个方面来考虑，一是对企业，一是对政府。

在打包PPP项目的时候，政府提了四个统一：规划、建设、管理、付费，但责任主体应该是区县政府，而不是乡镇或者村，四个统一才能真正统一起来。

对企业，要做到，集约化；专业化；智慧化；互联网化，互联网化是在智慧化基础上的跨界和提质增效。对整个污水处理厂的人、车、物、设施可以智慧化管理。这方面很多企业已经在做了。如果能做到跨界，对农村污水处理成本下降非常有利，将来很多方式的污水治理就可能是免费的或者相对免费的，比如农村可以做农产品旅游，这个系统，桑德在新环卫已经实现了，目前正在搭建村镇水务平台。

汪力也介绍，建工环境在广州揭阳的项目中，提出按照绩效考核机制进行水费的收取，原来做城镇和村镇污水都有一个保底水量，在揭阳，有基本价格，有很多考评，包括进水浓度，运营管理水平，整个厂区管理、设备维护，有一系列的系数。但这对公司来讲风险也非常大，公司内部也有不同的意见，不确定是在吃螃蟹还是在给自己找个坑。其实，最关注的还是管网建设。农村污水最后可能收上来以后就是达标的，或者水量不够，这样政府很冤，收来的水都是合格的，凭什么给钱？在设计PPP边界条件的时候，要考虑怎么能抓住政府的诉求。公司也是在不断地探索绩效考核，甚至主动要求政府对企业进行绩效考核。

绩效考核对企业来讲，其实风险还是比较大的。潘蔡叶指出，管网和终端现在是市政公司在做，这些公司很多时候是不专业的。终端出水首先保证水质达标，很简单的一个例子，夏天许多农村污水处理一体化设备都没有问题，一到冬天，性能就很不稳定，所以在一些项目的谈判过程中，要对每一个时间段的水质都要测量准确，并且存有保留条件。

现在，住建部也把管网包括厂网一体化作为方向，如果污水处理厂已经市场化以后，至少管网开始往专业化运营的方向发展。李炜指出，分散式的绩效付费方式是目前的难点，在某种程度上现在还没有把这个体系设计好。

分散式有几个特点，首先管网基本不存在，或者存在的很少，建设量不多。第二，由于目前的设计体系，在某种程度上如果按照特许经营往下走的话，基本建设、采购、运营是一体的，基本是社会资本自己建设的。

这时候如何考量整体绩效付费？首次无法计量，很难想象如果每户都放一个表，管理成本会有多大。再有要如何测达标。集中式，在线监测仪随时监控。分散式也可以做到，但是成本非常高。怎么样算付费？怎么处理算有效处理，都是难点。其实已经有了一些尝试，比如说不按传统农村污水处理按吨的处理方式，而是根据人口普查的结果，很容易能够掌握有多少户，多少人口，大约每天消耗的水量是多少等等。

尽管目前农村污水处理在商业模式上的探索，还存在一些问题，但这将是一片蓝海是毋庸置疑的，几位企业家以及毕马威都表达了对未来农村污水处理市场的期望和信心。薛涛总结表示，E20愿意团结行业企业家和咨询公司专家一起冲出农村污水的“百慕大”。

编辑：李晓佳