罗桂连：PPP项目的政府支付义务是否形成政府债务？

时间：2017-02-21 16:05

来源：中国水网

作者：罗桂连

最近，流行一种观点：PPP项目下的政府支付义务，不形成政府债务。如此，PPP模式成为政府的无本生意，相对于更为普遍性的政府借债实施项目模式，则有压倒性的“物有所值”优势，PPP模式将一统江山，席卷宇内，成为全球各国的政府项目的唯一实施模式。但是，为什么又不是这样呢？

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罗桂连

（E20特约评论员，中国水网金牌专栏作家。作者简介：清华大学PPP研究中心特聘高级专家，国家发改委PPP专家库定向邀请专家，中国资产证券化研究院PPP专业委员会主任委员,中国水网特约评论员，E20研究院PPP专委会成员。清华大学管理学博士，伦敦政治经济学院访问学者,注册会计师。2000年以来一直在基础设施投融资与资产证券化领域从事实务、研究和政策制订工作）

在政府借债实施项目模式下，如美国的市政债与国内的地方政府债券，还包括政府融资平台模式，政府依托自身信用,通过发行债券等方式筹集项目建设资金。这类政府债务在政府的报表上列示，或者虽然没有明示，但政府明白这是不可回避的债务。

在PPP模式下，由社会资本负责筹集项目建设资金，项目的融资主体从政府变成了政府选择的社会资本。在使用者付费充分的特许经营类PPP项目中，不会涉及政府未来的支付义务，确实不会形成债务。但是，在使用者付费不足的可行性缺口补助类PPP项目中，政府在PPP合同期内的足额、靠谱的支付，是确保项目可融资性和正常提供公共服务的前提。在没有使用者付费的政府采购类PPP项目中，政府在PPP合同期内的支付义务的约定和有效落实，更是项目落地的基石。在当前国内的PPP项目中，绝大部分都需要或多或少、甚至完全依靠政府在PPP合同期内的未来支付义务。这是不可否认的现实！

何为“负债”？国际会计准则委员会的定义为：负债是指企业过去的交易或事项形成的、预期会导致经济利益流出企业的现时义务。我国的《企业会计准则》的定义为：负债是企业所承担的能以货币计量、需以资产或劳务偿还的债务。

实务中的大部分PPP项目，政府在PPP协议生效日起，即确立了未来较长时期内不可撤销的实质性的现时付款义务。这里的“现时”，指的是付款义务确立的时点，而不是支付某笔资金的时点。按照实质重于形式的会计原则，在需要政府付费的PPP项目中，未来的政府付费确定无疑，应当将其作为负债予以确认。

再次强调这个关键点，需要区分不需要政府付费的特许经营类PPP项目与需要政府付费的其它PPP项目。对于前者，政府不实质性承担未来支付义务，确实不形成政府债务。对于后者，项目本身缺乏足够的未来收入现金流来偿还债务，政府承担确定的未来支付义务，毫无疑问，应当将其确认为政府债务。债务金额的计量，则需要考虑货币的时间价值与风险等因素，通过会计准则来明确。

有些专家说，在目前的有关政策性文件中规定的“政府债务”种类，没有包括“PPP合同下的政府支付义务”，因此“PPP合同下的政府支付义务”不形成政府债务，这是一种“神逻辑”。只能说明这些专家缺乏对“债务”的基本认识，PPP是新生事务，部委的政策性文件与会计准则的制定与修改需要一个过程，我确信有关制度性漏洞很快就会弥补。

如果“PPP合同的政府支付义务”不形成“政府债务”，可能造成如下严重后果：一是宏观上政府债务的统计不实，造成政府总体债务规模失控，形成潜在的系统性债务风险；二是地方政府可能过度依赖政府付费类PPP模式，不计成本、不计后果盲目大规模启动项目建设；三是社会资本能否收到政府付费存在特别高的风险。

编辑：程彩云