昨日，财政部、住建部、农业部、环保部联合体发布了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)，吹响了污水垃圾项目从“两个强制”向“全面实施”进军的号角，业内一片沸腾，PPP已然成为未来环保行业的市场化的大方向，但是旗帜虽已飘扬，前行的道路却依然漫长，仍有很多亟待完善的空间。有网友提出，“政府参与”这一要求该如何界定?新建管网、污泥处理、中水回用等是否全面实施PPP模式……为此，中国水网特邀京都律师事务所高级合伙人刘敬霞、E20环境平台高级合伙人薛涛等对文件进行了进一步的解读，同时，附上经济观察报、21世纪经济报道采访金永祥等专家的精彩解读文章，以飨读者。
刘敬霞
昨日，财政部、住建部、农业部、环保部联合体发布了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)，该《通知》的出发点是：彻落实中央关于现代市场体系、生态文明制度建设的战略部署，进一步规范污水、垃圾处理行业市场，提高政府参与效率，吸引社会资本参与，促进行业健康发展。
四个部是以联合发布“通知”的方式，告知全国各省级相关厅局，拟对“政府参与的”污水、垃圾处理项目全面“实施”PPP模式，因其为“通知”，所以“财建[2017]455号”文的内容原则性多于操作性，据笔者所知，财政部后续将有配套操作性合同文本推出。
《通知》提出对污水处理厂网一体打包，对垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实施绩效考核和按效付费，强调规范操作，严格按照财政PPP工作制度规范体系执行，防止变相举借政府债务，防范财政金融风险。
《通知》不仅要求“政府参与的”新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，而且存量项目要转型为PPP模式实施。通过财政可承受能力论证及物有所值评价的各类(应该是包括城市、农村、工业园区，但是否不应包括工业企业的?)污水、垃圾处理项目，全面实施PPP模式。
“政府参与”的形式，包括以货币、实物、权益等各类资产参与，也可以公共部门身份通过其他形式(有待继续明确)介入项目风险分担或利益分配。政府参与的途径限于PPP模式。
《通知》明确政府可以在符合PPP相关政策规定的前提下对项目给予必要的支持，并提出了财政部一直强调的5项禁止性要求，即：不得为项目融资提供担保，不得对项目商业风险承担无限责任，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。
除了原则性规定外，《通知》第(八)项“优化财政政策”威力更强，对“未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出”。同时明确，“各级地方财政要积极推进污水、垃圾处理领域财政资金转型，以运营补贴作为财政资金投入的主要方式，也可从财政资金中安排前期费用奖励予以支持，逐步减少资本金投入和投资补助”。强调“加大对各类财政资金的整合力度……扩大规模经济和范围经济效应，形成资金政策合力”，也许是在为财政在污水、垃圾处理领域的产业投资基金在作铺垫。
《通知》明确，污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式工作，各级地方政府是责任主体，以“中央引导、地方推进、市场配置资源、模式全面实施”为主线，建立中央规划部署、地方贯彻落实、多部门协调合作的工作机制。
作者简介：
刘敬霞，京都律师事务所高级合伙人，资深PPP、证券、并购法律专家。1996年起从事证券业务，2000年起持续从事PPP咨询，国内最早PPP专业律师之一，参与近百个PPP项目。为桑德、北控、E20、威立雅等公司的项目提供了专业服务。
薛涛
昨天金融会议，一行三会，今天PPP模式吹起号角，到底收还是放?我的体会：
市场化大方向没问题，收杠杆和约束地方债务也是明确的方向。本文中的污水垃圾都是运营类资产不在被约束之列。但是PPP的PFI类非运营类，如果不是政治正确的中央严格要求的，属于非必要“高档装修”的，也有造成地方负债高企的风险，因此却要谨慎。
编辑：程彩云
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