基础设施PPP准入问题乱象、危害及再思考

时间：2017-07-25 16:12

来源：中国水网

作者：张继峰

二是即使市场参与者能够识别这类项目的风险，但由于地方政府推出项目有先后顺序，推出在先的项目占用了政府的财政支付能力，使得推出在后的项目无法获得社会资本投资和金融机构融资。而推出在先的项目，很多不是国计民生的重点项目，是一些面子工程和形象工程项目，甚至是地方政府的奢侈工程(如某些地方政府以建“文化中心”、“体育公园”的名义建设政府办公大楼、高尔夫球场)，而推出在后的环保、水利等国计民生工程，却因财政支付责任已突破“10%红线”，政府支付能力不足而无法推行。如果不对项目进行准入审核，这一问题无法避免。事实上，在PPP的基本制度——国家发改委2014年颁行的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资〔2014〕2724号)》中，这一思想已有所体现：“2724号文”在“操作模式选择”部分，对“非经营性项目”提出了“要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益”的具体要求。

二、对策与建议

在党中央、国务院提出“加强政务诚信建设”、“依法保护私有产权”，“决不能‘新官不理旧账’”的今天，对于与政府信用和私有产权保护密切相关的PPP项目和和基础设施投资项目，由于GDP导向和地方政府投资冲动，不能依靠地方政府的自律自我控制，而是要从体制机制上入手，严把准入关。

笔者建议，相关政策制定部门应建章立制，至少在三个方面对PPP项目和基础设施投资项目予以准入规范：

1.一视同仁。对于基础设施建设和公共服务项目，无论采取何种模式，只要涉及到政府支付义务(包括政府购买服务的工程项目)，都按“政府资本性支出”统筹规范，都纳入一定的监管标准，确保政府债务、政府支付责任可测、可控。

2.总量控制。对于拟投资建设的回报方式为政府付费和可行性缺口补助的基础设施建设项目，根据地方财政收入、财政支出等财力指标，设定政府支付责任的总量控制红线(例如PPP为“10%”，其他非PPP为“10%”)，引导地方政府在总量控制范围内发起PPP项目，以及其他基础设施建设项目。

3.先后顺序。地方政府推出的政府负有支付义务的基础设施建设项目，应有先后顺序，关系国计民生的、为最广大人民群众受益的项目必须优先推出，必须确保支付;对于“文化中心”、“体育中心”、“产业园区”等项目，要严格评估其必要性，严格审核和控制其建设内容、总投规模，确需建设的，内容和规模合理的，予以核准;对于盲目建设的形象工程、面子工程、奢侈工程，应不予核准。

这些标准的执行、监督、核准工作，应由高于项目实施所在地方政府的机构或部门独立行使，且应确保这些工作不受地方政府的干涉。

有人可能会提出质疑：基础设施建设项目，如果设置前端准入环节，与“放、管、服”(简政放权、放管结合、优化服务)的精神不符。事实上，李克强总理提出的“把能取消的前置审批项目尽量取消，“能给市场做的要尽量还给市场”，是有一个前提，即“在加强监管的前提下”。因此，对于完全市场化的基础设施建设项目，即使用者付费的项目，不需要设置前端准入;但对于涉及到政府支付义务的项目，设置前端准入，即是“加强监管的前提”，其精神实质是对于不同类型的项目，要做到分类实施，有收有放。