德国城镇水管理法律的发展——供水保障和污水处理

　　《地下水条例》包含了一系列用于判断地下水状况的基本有害物质的阈值(附件2)，这些阈值是作为管理措施出发点，即意味着对于地下水化学质量的认定标准。第4条第2款对水量状况的判断作了规定，只有当地下水状况的发展显示，长期的年均地下水开采不会超过可使用的地下水供应时，才能认定地下水的水量方面是良好的。对于附件7中所列物质，不得批准排放许可(第13条第2款第2，3项)。此外，重要的法律规定还有《肥料法》、《肥料条例》以及《农药法》和《农药施用条例》的特殊规定，也对水体保护尤其是地下水保护有着重要作用。值得一提，在落实欧盟《硝酸盐指令》上，仅就硝酸盐通过农业的携入，有着具体的阈值规定：耕地上最多不超过170 kg/hm2，绿地上是230 kg/hm2，但这也仅就平均值的规定。另外，农民有义务，每年就农业经营中氮物质和磷的营养物质施用，以单位面积或者以总种类划分的形式，提供一份年度比较登记册。《肥料条例》规定到2011年实现每年60 kg/hm2的氮物质盈余的目的(第5条)[19]，但此目标至今仍未能实现。

　　《水法》授权州政府可以通过政府条例划定水源保护区，是地下水保护最重要制度。只要基于公共福祉需要(第51条第1款第1项)，从当下或将来的公共水供应的利益出发，为防止水体受到不利影响，州政府可以条例划定水源保护区。这种授权在实践中大量得以利用，在2005年查明德国一共划定了超过13 000个水保护区，总共涉及到43 000 km2，相当于12%的德国国土面积[24]。

　　《水法》第51条第2款规定，根据一般认可的技术标准划分饮用水保护区，不同保护区域适用不同的保护规定。“通过与普遍性技术规范的关联，德国供气供水专业协会的饮用水导则(DVGW-RL)得以考虑到。不同保护区间的划分主要根据各州自身发展而来的实践。”[57]通常被区分为分别适用不同严格程度的3种保护区间，如根据《萨克森州水法》第48条第3款划分为外围保护区、紧邻保护区和核心区。

　　只要出于保护目的，在水保护区规章中可以“禁止一定行为或者仅在限制条件下才允许从事特定行为”(第51条第1款第1项)。在饮用水水源保护规定中，一般会对农业肥料和农药使用做出明确的禁止或限止规定。但是，只要其中规定了相比农林业的一般实践更高的要求，对由此造成经济上的不利地位，需要承担适当的补偿(第81条第5款)。多个州法也通过规定对公共水供应必须缴纳取水费，来创设一种对农业补偿支付的收入来源[46,26]。借助这种征收和补偿的国家体系，水供应企业以此支付对农民不污染地下水的补偿。因为不能对农民日常性的农田耕作，甚至“良好行业实践”予以过高期待，这种看似与环境法上的致因人承担原则相违背的实践操作，因此变得合理。对于直接补偿行为关系，州法有更为具体的规定，如《萨克森州水法》第48条第7款规定，补偿应当由因采取水体保护措施而获得利益者来承担。

　　2. 《饮用水条例》

　　《饮用水条例》主要对饮用水特征、水的净化处理和水供应设施特征加以规定。此外，对于供水设施所有人的义务(如公示义务和检验义务)以及政府监控的义务和职权予以规范。基于联邦《防疫法》的基础，早在1975年就予颁布《对饮用水和食品经营业用水的条例》(简称《饮用水条例》TrinkwV)。最初，这个条例仍还只是基于卫生和警察法上的危险防卫和疾病防控的理念[23]。要求饮用水必须是无菌的，并确定了11种不同有害物质(如砷、铅、硝酸盐和水银等)的界限值。

　　德国分别于1986年、1990年和2001年分3次通过修订将欧盟于1980年颁布并于1998年修订的《饮用水指令》转化到国内法上，其立法安全理念和义务规范都有所变化。2012年12月5日对条例的最新修订，主要是应对“军团病菌”对健康的可能威胁，由此对于相关的特别的检验和监控义务作了规定。

　　《饮用水条例》包括一般性规定，微生化的规定、化学要求和对于特定影响因素的规定(第4-7条及附件1-3)。法律需要确保人们在终身的饮用中健康不会受到不利影响，且同时又应当符合对饮用水的其他(美学的)要求。在水处理和输送中不论具体的界限值规定，必须要遵守一般技术规划的最低要求。对此有德国的技术标准，如德标(DIN)或者是DVGW和VDI的标准，也包括欧洲(CEN)和国际技术标准(ISO)。同样也出于谨慎原则的考虑，从多角度来保障相关阈值得以遵守。

　　比较初期的《饮用水条例》，通过修订增加了一系列有害物质因素及其界限值，或者严格已规定的有害物质。《饮用水条例》附件除了微生物上要求无细菌外，还规定了27个化学因子和11个特殊标志因子的界限值，其中对于硝酸盐浓度从90 mg/L降到50 mg/L。另外，对实践有着重要意义的是，欧盟法对农药剩余残留的界限值规定，特别是对所有种类农药的总界限值，规定为0.000 5 mg/L。不论硝酸盐限值还是农药限值的遵守，都曾是公共水供应的重大问题[23]。但现在发生饮用水领域的超过限值问题已经较罕见，根据联邦健康部和联邦环境部对德国2008—2010年期间饮用水质量的报告，在整个水供应领域的15 589次抽检中只有15个检测超过限值；同样在农药局的4 920个抽检中只有17个超过限值。总体上德国饮用水水质是优良的，但是，这种积极评价也只是部分因为水源状况(地下水保护)的改善。特别是在硝酸盐上，许多地方仍必须作饮用水净化处理程序。此外，《饮用水条例》还规定对于饮用水处理仅允许使用联邦健康部门认可清单中列具的物质(第11条)。

　　如果未能遵守《饮用水条例》第5条~第7条规定，就必须临时中止水供应。然后根据《饮用水条例》第9条和第10条，由负责的健康部门决定，是否且在哪些条件下能够维持水供应，以及限制在多长时限内改善不足。对未能达标的监管因子，职权部门也可给予一定的时间宽限，但只限于化学因子，而不针对微生物因素，因为细菌一直被视为健康的重要危害。偏离(不达标)期间应当尽可能短暂，且不允许超过3年，但根据《饮用水条例》第10条第3款和第5款也还有延期的可能。所有标准规定，健康保障是最关键的考虑因子。但在健康保障上，当水供应没有其他合理可行的方式下，尽管可能是对健康方面产生影响，也仍不得不予以考虑。(第9条第1款第2项)

　　实践中，农药污染问题在一些州(特别是在巴伐利亚州)仍然是重要任务，比如很早就禁用的除草剂阿特拉津以及它的分解残余产物，其持久性一直被检出[58]。《2008—2010年的国家饮用水质报告》中指出，在每天供水1 000 t以上的大型供水设施中有37例关于化学界限值的例外(偏离)决定，其中部分在2005—2007年的报告期中就已存在，其中有32例发生在巴登-符腾堡和巴伐利亚州。在2008—2010年报告期中新增的16例，大部分集中在石勒苏益格-荷尔斯泰因州[58]。除农药外，还包括有毒物质(砷)和重金属(铜、镍)。

编辑：刘影