德国城镇水管理法律的发展——供水保障和污水处理

　　2006年的联邦制改革第一阶段，明确了水事领域的竞争性立法权限，为联邦立法创造了条件，联邦对水事管理实质事务做出完整规定。只要联邦已完全实施了相关权限，联邦与各州的水法就实现了统一。但需要说明的是，联邦在水事管理领域权限的扩展只能通过宪法共识才能实现，这种共识即：通过联邦制改革，《基本法》也赋予各州在水事经营管理和保护上的有限偏离性(例外)立法权，允许各州制定不同于联邦法规的条款[37]。但又明确规定“物质或设施相关的规定”属于联邦核心权限，对此不得例外[19,38]。各州对偏离性立法权利用至今仅在联邦《水法》内容上没有涉及到的领域，非常有限。对偏离性权限的实践边界 [39]，这个界限一方面是源自《基本法》第72条第3款第5项中明确规定的不可偏离的核心(设施和物质相关的规定)，另一方面是同样源自于一般宪法原则，尤其是联邦法优先原则，至今还没有具体的司法判例。

　　新《水法》落实联邦在水事管理上扩展的立法权限，它包含了直接可实施的规则，一定程度上排挤着州法的一些规定。但新《水法》并没有完全规定水业经营和水体保护的所有方面，除了州层面上可以制定例外性规定外，还通过指引到州法规定、授权各州细化以及预留一定空间，以使各州水法尽快适应联邦新《水法》。事实上，就水事相关的众多领域，和各州在公法和私法的历史传统上的不同发展，不管是欧盟还是德国联邦层面，都很难实现完整的上层法集中规制，因此州水法在将来仍然具有重要意义。

　　2. 州水法在取水费方面的规定

　　本文未能对州法上的特殊规定做深入分析，但对与市政水务紧密相关的、州法对取水费方面规定作简单介绍。德国16个州中，现有13个州的水法对抽取地下水或地表水，规定需要收费，只有巴伐利亚、黑森和图林根州当前没有相关规定。取水费与污水收费一起，是涵盖资源和环境成本的一种经济激励手段[19,40]。联邦宪法法院于1995年11月7日关于水费(Wasserpfennig)的判决中，认为收取这种费用在宪法容许范围内，因为取水许可意味着获得公共物的有利部分，这种优势是有价值的[19]。

　　3. 公法上的经营管理秩序

　　《水法》规定了一种公法上的经营管理秩序，原则上要求任何水体使用都需事先审批许可(第8条，第68条)。对水“使用”的内容范围，法律上明确例举了如从地表水抽取和引出水，蓄高或降低地表水水位，向水体倒入或排入物质，抽取、挖掘、引出或排出地下水(第9条第1款第1、2、4和5项)等均是与市政水务相关的前置事项。水体使用许可置于国家行政管理裁量下(第12条第2款)。在实施管理裁量中，职权机构必须要考虑欧盟水体保护法律，尤其是《水框架指令》规定的管理目标(《水法》第12条，第3条第10项和第27、44和47条)。由此，水管理必须保障在一定时期内能够实现一种良好的水体状况(改善要求)。对于认定为有重大改变的水体，目标管理相对不是很严格，只需实现一种“良好的生态趋势”。此外，严格规定不能导致水体现状有明显的退化(禁止退化)。对于“禁止退化”的实质内容，当前在德国法学界有着激烈的讨论[41-42]。此外，水事部门实施行政管理裁量，需要遵循欧盟法上规定的管理规划和措施项目(第82条以下)。这些规划为具体水体使用案件的审批许可决定作了一定准备，是从法律到个案的进一步明确。只有当在欧盟法上规定的管理规划中没有涉及相关问题时，才像以往一样行使管理裁量[43-44]。

　　4.  高级许可

　　在制度层面上，与水供应和污水处理紧密相关的是新《水法》引入了高级许可审度(第15条)。此前，仅在巴伐利亚、勃兰登堡、不来梅、黑森、梅克伦堡-前波美拉尼亚、下萨克森、北莱茵-威斯特法伦、莱茵兰-普法尔茨、萨尔州、萨克森-安哈尔特、图林根州的州《水法》有规定高等许可。授予高级许可的前提条件，是水体使用者符合公共利益以及具有合法利益，尤其是在公共水供应和污水处理方面，就存在此公共利益[45]。这种高级许可保护许可权人拥有相对于第三人的私法抗辩权，但同时也赋予第三人有权，较早在行政审批程序中指出第三人权利的侵害可能性(第15条第2款)。

　　（四）污水监管规范

　　1. 根据先进技术水准监管污水处理

　　为实现水事规划管理目标，除了积极的水体修复，主要还是对水体使用加以严格限制，对此《水法》规定，首先要满足使用许可要求的一般性条件(第12条)。对向水体直接排放的许可，还需要符合当前先进技术水准(即最佳可应用技术)(第57条第1款第1项)，且建立并运营污水处理设施以保证遵守相应要求(第57条第1款第3项)，使排放的污水数量和危害性降到最低。先进技术水准是指先进程序、设施或经营方式的发展现状，它总体上确保限制污染等措施的实际效力(第3条第11项)。此外，《水法》附件1还对如何确定先进技术水平的认定标准作了规定，这有助于查明各领域的技术水平。自1996年起污水监管遵循了一贯的预防原则 [46]，即通过明确的排污界限值来体现先进技术水准，这是德国水治理取得较大进步的重要经验[47-48]。

　　2. 《污水条例》对于直接和间接排放的要求

　　联邦政府根据《水法》授权，对污水排放制订实施细则(第57条第2款和第23条第1款第3项)[47]。联邦政府通过《向水体排放污水条例》(简称《污水条例》，AbwV)一共规定了7个条文、2个附则和57个附件，分别是：适用范围(第1条)、概念定义(第2条)、一般性要求(第3条)、分析和测量程序(第4条及附则1)、有关点位的要求(第5条)、实施执行的要求(第5条)、治安处罚规定(第7条)以及企业污水排放的信息记录义务(附则2)，另外在57个附件中按污水行业来源明确规定了具体排放标准(如从家庭和市政废水到源自各种不同工业领域的废水，包括褐煤制品生产(附件2)、奶产品加工业(附件3)、水产品加工(附件7)或者酿造业(附件11)等)。

　　只要在《污水条例》附件中没有特殊规定，就不得通过相关工艺流程向其他环境媒质污染转移(第3条第2款)，也不允许借助稀释来达到排放浓度值的要求(第3条第3款)，这是一般性要求。而且《污水条例》第3条第5款要求，只有那些能够确定其具体排放地点的污水，才允许其混合到其他水体，同时遵守《污水条例》附件中污水来源相关的规定。当污水须经公共污水处理厂处理再排放，就要求在接入位置或与其他污水混合前位置，可以确保查明相关行业来源相应要求。同时规定，为此需要获得间接排放许可，确保不会影响对最后直接向水体排放(《水法》第58条第1款)。此外，还对在哪些条件下可以用简单公示程序替代水体使用许可作了规定(第58条第1款第2句)。根据《水法》第23条第2款，各州有权对此制订相应规范。在原先基于框架性立法权限的《水法》下，对于污水向公共污水处理设施的污水排入监管规范，是由各州法规自行负责的。(原《水法》第7条)。新《水法》修订前，多数联邦州早就对向公共污水处理设施的污水接入规定了许可义务，北威州甚至还包括向私营污水处理设施的污水排放。至今，在大多数联邦州仍然关于间接排放的规范仍然继续适用，或者通过特殊的间接排放指令(在巴登-符腾堡、柏林、勃兰登堡、黑森、梅克伦堡-前波美拉尼亚、萨克森-安哈尔特、图林根)，或者在州水法或州的污水法(巴伐利亚、下萨克森、北莱茵-威斯特法伦、莱茵兰-普法尔茨、萨尔州、萨克林、石勒苏益格-荷尔斯泰因、汉堡 )或者在地方性排水法律(不来梅)中加以规定。

编辑：刘影