从国发43号文到财预87号文，探寻中央管控地方融资冲动震荡背后的主线

目前看，在具有完全使用者付费机制的领域(比如市政燃气项目)，大部分地方专营公司作为优良资产，可以通过混合所有制改革和上市可以是其进一步市场化的方向。而对于供水服务这类公共服务，则由于定价机制和调价机制尚不到位，存在需要财政补贴的情况。如果这种补贴是长期的财政补贴，按当前的政策趋势，今后的合法来源理论上(并非实操中的标准动作，目前实际操作是按传统公建公营下的惯性在延续)应该是被纳入中期财政规划(按照87号文的描述)。类似地，以污水而言，价格机制改革有待深化，除了污水处理费作为基金可以直接支付给专营企业以外，该领域的长期财政补贴也可以正常参照87号文的规定，纳入中期财政规划来做稳定的支付，确保满足这些专营企业正常运营及合理盈利的需要。

当这类运营类基础设施专营领域出现新建项目、需要巨额资本性投入的情况，地方仍未有统一的、规范性的做法。理论上应该是政府一次性注资补充资本金(很多时候也可以交给有实力的专营公司自筹)，同时编制三年滚动预算、分年度纳入预算安排，并应制定调价计划在未来调整向居民收取的价费标准、最终实现财政补助的退出。我们已经观察到，现实中存在地方专营供水公司承担了巨额的水源工程投入，却未获得政府相应还款来源安排的情形，反而形成了未来公共服务能否稳定供给、质量能否持续达标的风险。

由于有些地方政府的财政支付长期性和保证性不足，这可能不得不将新建可运营的基础设施项目采用PPP模式进行实施。但对于天然垄断属性的网络型公共服务(供水、污水等)领域，且现有专营公司市场化机制较好、专业运营能力较强、投融资能力较强的情况下，原有机构的市场化和项目本身的PPP化同步进行是存在难度的。目前，有关部门对这部分机制的研究和设计尚未出台，且公共服务价格的研究和全成本收费机制也有待完善。

目前我们观察到，除了这些具有收费机制(或者潜在收费机制)的运营类项目(可细分为政府监管型特许经营项目和政府购买型特许经营项目)以外，当前还存在着大量的政府购买型PFI类项目(比如海绵城市、市政道路和不含污水处理厂的河道治理的话)，这就到了下个章节需要讨论的问题。

三：50号文所显示的当前政府购买型(政府付费类)PPP的未来风险

财预〔2017〕50号文不但是约束投融资平台违规行为的文件(再次明确禁止政府担保行为，也包括在后来87号文所禁止的借道政府购买服务的“伪创新”)，而且对PPP中一些变相违规融资问题的整治也又提出了明确的信号和方向性的意见。该文件点到的问题基本上都是指向在缺乏收入来源长期保障的前提下，利用地方政府隐性信用违规举债的投机行为，无论是所谓的利用基金创新还是承诺项目本身的固定回报。

正如前文所述，在当前政策重构期的背景下，各方应高度关注政策的趋势，而不仅仅是依据现有政策明示条例去选择适者拿来利用甚至投机，且直到各种投机行为蔚然成风导致被整治后再予以修补。当前投融资平台融资渠道有限的形势下，一批不具有收费基础，甚至不具备长期运营需求的PPP项目(都属于PFI类项目)可能会大量出现，会不会由此受到进一步的规范，是需要谨慎对待的问题。

举个可能和现行政策精神不太相符的例子。虽然《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知 》(财金[2016]90号)开了个口子，即“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”，然而政府性基金以收定支专款专用的规定非常严谨。目前有些地方在PPP项目财政承受能力论证中已经面临10%红线即将或者已然突破的窘境，开始出现在财政承受能力论证中将PPP项目下部分支付责任挪入政府性基金的行为(尤其是一些区域开发类PPP项目的财政承受能力论证中，大部分政府支出责任被设置为通过政府性基金予以支付，由此降低在一般预算支出中的占比)。这种情况如果没有得到合理的规范，有可能使当前PPP“财政承受能力论证”的效果减弱，不利于中央对地方财政支出规模的管控。

这次87号文规范中，金融机构甚至对“政府购买(付费)类”PPP有所顾虑，本质上有值得思考的地方，毕竟这类项目对政府“应付义务”的增加是显而易见的。在当前有些地方政府还存在违规融资行为，PPP制度完备性、操作规范性和提质增效能力仍有待完善的背景下，笔者并不认为一般预算支出10%的“天花板”限制近期有提高的必要。既然严格执行10%红线带来PPP项目空间有限，确实需要重视到底哪些PPP项目(尤其是PFI类项目)应该被优先推出的考量标准，而当前物有所值(VFM)评价和财政承受能力论证并不包含哪类PPP项目应该被选择优先推出的评估。

财政承受能力“10%”的限额珍贵，现在看各地PPP项目实操往往是先报先得，后期更必要实施的项目反而可能没有了可用的空间。关于PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证，我们建议各方面应该对几个优先原则予以重视：一是重要性，关系基本民生、经济发展、中央要求(如环保)的项目，应该优先，而非目前许多地方“成熟一个、实施一个”的做法;二是运营性，绩效考核清晰、长期运营绩效提高压力明显、适合发挥PPP优势的应优先，而非某些“政绩工程”优先;三是适当性，要考虑PPP项目是否和当地经济水平、地方财力相匹匹配，对规模、体量、质量要求进行合理设计，避免出现背离地方经济发展水平和必要性的“过度豪华”的PPP项目。

以中部某市为例，2016年推出“××市海绵城市建设水环境综合整治PPP项目”、“××市海绵城市试点建设××新区基础设施PPP项目”之后，根据财政承受能力论证报告，两个PPP项目2018年当年政府支出占一般预算支出的比例将近6%。而2016年年底，该市储备及备选PPP项目86个，总投资超过900亿元。以该市财力测算(2016年市本级一般预算支出为52.9亿元)，只要再落地两三个体量大的PPP项目，该市很快就将触及甚至突破一般预算支出的“10%”这一底线。更极端的情况可能在财力更弱、融资更迫切的西部地区，尤其是西部县级政府。以贵州某县为例，在落地一个10亿元投资体量的PPP项目之后，当地随后推出一个50亿元规模的新城基础设施PPP项目，根据财政承受能力初始论证测算，两个PPP项目政府支出责任占比高出“10%”底线三四个百分点。可见，政策上应该对地方推出PPP项目的规模总量和先后顺序有所规范。

编辑：程彩云